La evaluación del desempeño en el ámbito del empleo público

Propuestas para su articulación a la luz del análisis de la regulación española [1]

Marcos Almeida Cerreda*

I. Introducción [arriba] 

1. ¿Por qué la evaluación del desempeño ha de ser uno de los pilares del régimen jurídico del empleo público en el siglo XXI?

Las Sociedades del siglo XXI han incrementado sus exigencias respecto de las diferentes Administraciones que las sirven. Tal crecimiento se concentra principalmente en dos ámbitos: por una parte, se demandan más servicios y que estos alcancen mayores estándares de eficacia y eficiencia, y, por otra parte, se reclama una mejor gestión de los asuntos públicos, lo cual implica, entre otras reivindicaciones de modernización de la actuación del sector público[2], que el funcionamiento de las Entidades públicas sea transparente y que asegure un adecuado control social de estas[3].

Así las cosas, un elemento crucial para lograr un mejor rendimiento del sector público en el desarrollo de sus actividades y un mayor control sobre el funcionamiento de este, es la actualización del régimen de su personal. Actualización que, para alcanzar las finalidades fijadas, esencialmente, ha de tratar de incrementar la capacitación continua y la motivación de estos trabajadores en el desempeño de sus tareas[4]. Así pues, la consecución de dicho objetivo exige, en primer lugar, una formación constante de los empleados públicos, para garantizar que se encuentran plenamente preparados para desenvolver las funciones que tengan asignadas; esto supone para las Entidades públicas el deber de ofertar a cada trabajador la educación que precise y para estos la obligación de aprovecharla y ponerla en práctica en el día a día. En segundo lugar, la citada meta impone, además, el estímulo de una mayor implicación de los servidores públicos en la obtención de los objetivos que tenga fijados la Administración para la que trabajan, así como el reforzamiento de su compromiso con la mejora permanente de la actuación de esta. En consecuencia, se deben establecer las previsiones normativas oportunas que permitan que ambos elementos sean medidos y valorados, con el fin de que se pueda dar un trato diferenciado a los empleados públicos basado en ellos, de modo que se premie a los que se actualicen profesionalmente y/o a los que se impliquen más y mejor en el desarrollo de sus funciones y en la actividad de su organismo de adscripción. En definitiva, es ineludible para todos los Estados modernos el dotar a sus sectores públicos de un marco legal que les permita diseñar e implementar los sistemas de evaluación del desempeño de sus trabajadores que les consientan, a su vez, contar con un personal capacitado y motivado para responder, de forma adecuada, a las demandas de sus Sociedades[5].

2. Una vez fijadas normativamente las bases de los posibles sistemas de evaluación del desempeño ¿cualquier entidad pública puede proceder, directamente, a diseñar e implantar el que más se ajuste a su configuración?

La respuesta al interrogante planteado en el título de este epígrafe es un rotundo no. Para que un Ente público pueda poner en marcha un modelo de evaluación del desempeño, con el objeto de mejorar su funcionamiento y su rendición de cuentas a la Sociedad, es imprescindible que el mismo se halle perfectamente ordenado, desde el punto de vista organizativo-laboral[6]. Esto implica, en primer lugar, que la totalidad de sus puestos de trabajo han sido analizados, definidos y descritos, de modo que, por una parte, para cada uno de ellos, se encuentren especificadas las funciones y tareas que se han de realizar en los mismos y las conductas a observar en dicha ejecución, y, por otra parte, que se halle definida la importancia relativa de todas esas funciones y tareas dentro del conjunto de las que integran el contenido de cada puesto, para establecer una gradación entre ellas a efectos de valoración[7]. En segundo lugar, la correcta ordenación organizativo-laboral impone que, para cada puesto de trabajo, se hayan fijado los estándares de rendimiento (¿qué objetivos hay que lograr? ¿cómo han de alcanzarse?) y los indicadores de dicho rendimiento (esto es, los elementos que permiten determinar si se han alcanzado los fines fijados y cómo se ha hecho)[8].

Por último, es evidente que esta información tiene que haber sido puesta en conocimiento de las personas que ocupan cada uno de los puestos con una antelación suficiente, en el caso de que, como sería deseable, no se les hubiese proporcionado en el momento de comenzar a prestar servicios. No se puede olvidar que, aunque, hoy en día, en muchas ocasiones se haga con superficialidad, el derecho a ser informados de las tareas a desarrollar en su puesto de trabajo es una prerrogativa esencial de los empleados públicos, la cual, por ello mismo, tiene que ser atendida de manera adecuada.

Sin esta detallada ordenación, es imposible llevar a cabo una correcta evaluación del desempeño, porque se carecerá de las herramientas necesarias para fijar los parámetros de tal valoración[9].

3. Objeto y método del presente trabajo

Teniendo en cuenta lo que se acaba de indicar, con el presente estudio, que parte del análisis de la normativa vigente en España en materia de evaluación del desempeño de los trabajadores del sector público -y de una sucinta revisión de los estudios doctrinales sobre esta materia-, y en el que se emplea el método exegético, tradicional en el ámbito de las ciencias jurídicas, se pretende: en primer lugar, ofrecer una explicación sistemática y concisa, con vocación de universalidad, de su importancia, de los presupuestos indispensables para poder ponerla en práctica, de su delimitación conceptual, de su naturaleza jurídica, de los principios por los que ha de regirse, de los efectos que se pueden derivar de la misma, y, finalmente, de la composición de la estructura organizativa que está llamada a aplicarla, y, en segundo lugar, formular diversas propuestas para mejorar la base normativa de la evaluación del desempeño, en aras a garantizar que su implantación sea lo más correcta y fructífera posible.

II. Aproximación a la evolución y situación actual del régimen normativo de la evaluación del desempeño en España [arriba] 

Al margen de la existencia de algunos experimentos aislados, en España, el primer paso de entidad para impulsar la articulación de sistemas y mecanismos de evaluación del desempeño, en cuanto instrumentos imprescindibles para la modernización de la organización y funcionamiento del sector público, se produce con la promulgación de la Ley N° 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP).

No obstante, aunque la aprobación de esta norma supone un importante hito en este ámbito, al constituir la regulación sobre la que han de basarse los diferentes modelos, autonómicos y locales, que se han ido construyendo; no es posible ocultar que, tras más de una década, el balance de su desarrollo práctico es desolador: no todas las Administraciones han regulado la evaluación del desempeño en su ámbito y muy pocas han comenzado a aplicarla de forma efectiva, aunque sea con limitaciones.

El hecho de que el EBEP entrase en vigor justo antes del inicio de la Gran Recesión determinó que la ejecución de muchas de sus previsiones, como la evaluación del desempeño, se congelasen. Para delinear e implementar sistemas de valoración del rendimiento de los empleados públicos, es necesaria la inversión de una gran cantidad de recursos económicos (para racionalizar la organización de los entes públicos, para diseñar el modelo de evaluación, para estructurar una organización de aplicación, control y supervisión del mismo, para retribuir las buenas calificaciones, etc.), y, estos recursos, en la coyuntura económica española durante la época de la crisis, tuvieron que ser destinados a otras finalidades.

Pues bien, ahora que la Gran Recesión ha terminado, aunque no ha dado paso a una época de gran abundancia, es imperativo aprovechar este contexto más favorable para articular la evaluación del desempeño en las Administraciones públicas, en aras a mejorar su rendimiento, en términos de incrementar la calidad y cantidad de los servicios que prestan; lo que será muy beneficioso a la hora de encarar futuras crisis económicas[10].

Así las cosas, en el presente epígrafe, se pretende brindar una somera descripción de cuál es la regulación básica aprobada por el Estado español y contenida en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, TRLEBEP) y de cuál ha sido su desarrollo por las Comunidades Autónomas, con la mera finalidad de proporcionar una primera aproximación al marco normativo de la evaluación del desempeño, que permita al lector tener una visión global del mismo; para, luego, en el apartado siguiente, sin solución de continuidad, examinar los principales puntos en los que se basa esta, analizándolos de forma crítica.

1. La regulación básica estatal

El texto del EBEP, a lo largo de su vigencia, ha sido modificado reiteradas veces, hasta el punto de hacer necesaria la aprobación, en 2015, del TRLEBEP. No obstante, hay que señalar que ninguna de las antedichas modificaciones ha afectado al régimen jurídico de la evaluación del desempeño. La atención del Ejecutivo y del Legislativo españoles se ha concentrado, en la última década, en un primer momento, en recortar los derechos de los empleados públicos, para obtener ahorros presupuestarios inmediatos, y, con posterioridad, en tratar de paliar, en parte, los anteriores desmoches. En este contexto, como se ha indicado, la implementación de la evaluación del desempeño en el nivel estatal -es decir, la encaminada a valorar la actuación de los empleados dependientes de la Administración General del Estado-, ha sido preterida, con carácter general.

Así, por lo que se refiere al vigente texto del TRLEBEP, como sucedía en el primigenio EBEP, las menciones a la evaluación del desempeño se contienen, en concreto: en el artículo 1.3, en el marco de la disciplina del objeto de la Ley[11]; en el artículo 13.3, en el seno de la regulación del personal directivo profesional[12]; en el artículo 14, donde se regulan los derechos individuales[13]; en el artículo 17, en el que se disciplina la carrera horizontal[14]; en el artículo 20, que se dedica, exclusivamente, a la regulación de la evaluación del desempeño[15] y en el artículo 37, que contiene el conjunto de materias objeto de negociación entre las Administraciones y sus trabajadores[16].

2. La normativa de desarrollo

En el ámbito autonómico, tras la aprobación del EBEP, bien como resultado de la modificación de las Leyes vigentes en materia de empleo público, bien como consecuencia de la aprobación de nuevas normativas en este campo, se pueden encontrar diversas regulaciones de la evaluación del desempeño[17]. Así sucede en: la Ley N° 3/1985, de 26 de diciembre, de Ordenación de la Función Pública de la Administración del Principado de Asturias (en adelante, LFPA); la Ley N° 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares (en adelante, LFPB); la Ley N° 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha (en adelante, LEPCM)[18]; la Ley N° 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León (en adelante, LFPCL); la Ley N° 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura (en adelante, LFPE); la Ley N° 2/2015, de 29 de abril, del Empleo Público de Galicia (en adelante, LEPG)[19]; el Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia (en adelante, TRLFPM) y la Ley N° 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana (en adelante, LFPV)[20].

Como se puede observar, apenas la mitad de las Comunidades Autónomas españolas ha procedido a afrontar la disciplina de la valoración de sus empleados. Además, en estas disposiciones, generalmente, se contienen regulaciones de la evaluación del desempeño que se limitan a recoger los principios básicos de la misma; si bien, en ocasiones, en algunas de ellas se contienen interesantes especificaciones de los parámetros fijados en el TRLEBEP. Solo, de modo excepcional, los Legisladores autonómicos han llevado a cabo regulaciones detalladas de la evaluación del desempeño[21].

En consecuencia, la efectiva definición y articulación de los modelos y sistemas de evaluación de desempeño ha quedado diferida a los reglamentos de ejecución de las antedichas normas, constando, muchas veces, en ellas disposiciones expresas en este sentido.

Así las cosas, incluso en el caso de las Comunidades Autónomas que han aprobado una regulación legal de la evaluación del desempeño, se debe hacer notar el retraso de estas en llevar a cabo su concreta definición, como sucede en el ámbito estatal. Y ello es así, en la medida en que apenas se han sancionado las normas reglamentarias que permitirán el inicio de la implantación efectiva de los procesos de valoración. En concreto, revisando los boletines oficiales, en la actualidad, tan sólo se pueden encontrar el Decreto 211/2018, de 23 de noviembre, por el que se regula el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño del personal funcionario de la Administración de la Generalitat Valenciana y el Decreto 50/2017, de 20 de diciembre, por el que se regula la carrera horizontal y la evaluación del desempeño del personal funcionario de carrera de Administración General de la Comunidad Autónoma de La Rioja y sus Organismos Autónomos.

Finalmente, es necesario hacer referencia a la importante actividad de las Administraciones locales en este campo. Muchas de ellas, realizando una adecuada interpretación del EBEP -que no establece una reserva de ley autonómica en este ámbito- han disciplinado e implementado, en su seno, modelos y sistemas de evaluación del desempeño[22]. Además de los efectos positivos que tales decisiones pueden conllevar, como se ha indicado, para las citadas Administraciones, se debe destacar que la existencia de estos “experimentos” supone la creación de un importante banco de ensayos a los que la Administración del Estado, las Administraciones Autonómicas y las demás Administraciones locales, que no han encarado esta cuestión, pueden recurrir para conocer buenas prácticas a replicar y decisiones fallidas a evitar, o, al menos, a pensar con atención[23].

III. Los elementos estructurales de la evaluación del desempeño [arriba] 

1. Delimitación conceptual y determinación del objeto de la evaluación del desempeño

El artículo 20.1 TRLEBEP define la evaluación del desempeño como el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados[24].

Por ello, para la cabal comprensión de esta institución, se debe determinar qué se entiende por rendimiento o resultados y por conducta profesional y cómo se debe proceder a medir y valorar, respectivamente, ambos factores.

El rendimiento o resultados se pueden definir como el producto o utilidad que rinde cada empleado a su Administración; es decir, los beneficios que, para la Entidad, con su labor diaria, obtiene un determinado servidor público.

Estos beneficios pueden ser de dos tipos: programados u ordinarios, es decir, previstos de forma específica por la Entidad pública y no programados o extraordinarios, esto es, no contemplados de manera directa por la Administración.

La técnica más empleada para medir el rendimiento o resultados programados es la denominada “dirección por objetivos”[25]. Ésta consiste, en un primer momento, en que el órgano competente de la Administración de que se trate fija las metas a lograr y la medida en que las mismas han de ser alcanzadas[26]. Se puede tratar de objetivos colectivos, a conseguir por toda la unidad en la que se incardina cada empleado público, o de objetivos individuales, que, en el marco de los anteriores, se atribuyen a cada uno de ellos[27]. Y, en un segundo momento, se traduce en la comprobación de cuáles de las metas han sido conseguidas y en qué cantidad.

Este sistema de “dirección por objetivos” presenta dos importantes ventajas: por una parte, se trata de un método dotado de gran flexibilidad, pues la determinación de los resultados a conseguir se puede variar si cambian las circunstancias (por ejemplo, la alteración de prioridades en las políticas a desarrollar por la Administración, la modificación de la coyuntura socioeconómica, etc.) y, por otra parte, reduce a la mínima expresión la subjetividad del responsable de la evaluación, ya que esta se circunscribe a una comprobación de hechos y cantidades. No obstante, pese a sus bondades, no se trata de un sistema exento de inconvenientes, el principal de ellos es que lleva a los trabajadores a intentar obtener los resultados fijados “cueste lo que cueste”, sacrificando en el camino otros valores[28].

Por lo que se refiere a los objetivos no programados, es decir, todos aquellos cuya consecución no es establecida, de modo específico, por la Administración, pero que suponen una ventaja para ella, destacan las contribuciones de los empleados públicos a la mejora de la organización y gestión administrativas, a través de la participación en procesos de innovación y de buenas prácticas dirigidas a lograr la excelencia y la normalización y racionalización de procesos[29]. La valoración de estas contribuciones por su carácter extraordinario, en el sentido de no comprendido en las tareas habituales de los puestos de trabajo, han de ser objeto de apreciación singularizada, eso sí, en función de unos criterios generales preestablecidos.

A su vez, la conducta se debe entender como la forma en la que los servidores públicos se comportan en su vida profesional[30]. En consecuencia, hay que determinar qué comportamientos de los empleados públicos se consideran positivas para el buen funcionamiento de la Administración, y, por lo tanto, deben ser incentivadas y qué procederes se puede estimar que dificultan la buena marcha de la organización administrativa, y, por consiguiente, ha de intentarse su erradicación[31].

En primer lugar, con independencia de que cada Administración fije, de forma específica, un catálogo de actuaciones positivas y negativas, individualizado para cada puesto de trabajo, o para distintos conjuntos de puestos de trabajo, no parece discutible que el grado de cumplimiento de los deberes profesionales impuestos a los empleados públicos por su normativa reguladora, así como por los códigos de conducta[32], han de ser el primer parámetro a tener en cuenta para valorar la conducta de tales trabajadores[33].

En especial, dentro de dicho repertorio, hay que indicar que deben medirse, con atención y de forma específica, los siguientes deberes:

a.- el cumplimiento autónomo y diligente de las tareas que les correspondan o se les atribuyan a los servidores públicos. No se trata aquí de valorar cuantitativamente la actividad desarrollada, sino cualitativamente. Esto es, si los trabajos se realizan por los trabajadores públicos bajo su exclusiva responsabilidad -es decir, sin necesidad de impulso constante por los superiores jerárquicos-[34], con dedicación -lo que se traduce, en primer lugar, en el cumplimiento de la jornada y los horarios establecidos- y prontitud -en esencia, respetando todos los plazos establecidos-[35].

b.- la implicación en el buen funcionamiento de la organización administrativa. En este ámbito, en la evaluación del desempeño, tendrá que valorarse, la creatividad de los empleados públicos y las iniciativas impulsadas por estos que se presenten como adecuadas para mejorar el desarrollo de las funciones de la unidad en la que estén destinados, independientemente de su implantación o no y de sus resultados más o menos positivos[36].

c.- la actitud en la ejecución de sus funciones, ad intra y ad extra. Los servidores públicos han de tener una buena disposición de ánimo tanto hacia sus compañeros -superiores, iguales o inferiores-, que facilite el trabajo en equipo, como hacia las personas destinatarias del ejercicio de las funciones públicas que ejecutan o de los servicios públicos que prestan[37].

d.- la participación en actividades de formación continua. Ha de valorarse que los empleados públicos se impliquen en la actualización y el perfeccionamiento de su cualificación profesional[38], más allá de la asistencia a la instrucción que se establezca como obligatoria; en este sentido, debe tenerse en cuenta el mantenimiento e incremento de su competencia personal[39].

2. Naturaleza jurídica y carácter

En primer lugar, es preciso advertir que la evaluación del desempeño tiene una naturaleza jurídica doble. Por un lado, esta es el corolario lógico del principio de responsabilidad de los empleados públicos por la gestión de los asuntos que tengan encomendados. No hay auténtica responsabilidad si no se fiscaliza que los servidores públicos llevan a cabo una correcta gestión de las funciones y tareas que les incumben, ya que, sin tal control, no cabe adoptar ninguna medida realmente efectiva dirigida a exigir la misma. Sin la vía de la evaluación del desempeño, frente al incumplimiento de esta carga, sólo se podrá reaccionar aplicando el régimen disciplinario para depurar la eventual responsabilidad[40]. Contando exclusivamente con la posibilidad de castigar, como ha sucedido, con frecuencia, el principio de responsabilidad no es más que una entelequia; pues, como es lógico, el sistema sancionador, realmente, se pone en marcha, de forma puntual, para corregir supuestos de graves o reiterados incumplimientos por parte de los trabajadores de la Administración. Por otro lado, la evaluación del desempeño es un derecho-deber de los empleados públicos y un deber para las Entidades públicas. Así, los primeros tienen el derecho a que su Administración implante los correspondientes sistemas de evaluación, basados en criterios objetivos y transparentes[41]. Ahora bien, una vez establecidos, estos tienen la obligación de someterse a tales procesos, en virtud del principio de responsabilidad antes citado[42]. Por lo que respecta a las Administraciones, de acuerdo con el artículo 20.1 TLREBEP, las Entidades del sector público han de establecer sistemas que permitan la evaluación del desempeño de sus empleados. Como se puede observar, esta norma configura, claramente y sin excepciones, como imperativo para todas las Administraciones el diseñar e implantar sistemas de evaluación del desempeño[43].

En segundo lugar, por lo que se refiere al carácter, se debe destacar que los procesos de evaluación del desempeño no tienen carácter punitivo, no buscan castigar incumplimientos del Ordenamiento, sino retributivo, es decir, reconocer los resultados obtenidos por los trabajadores públicos y en proporción a ellos otorgarles o no determinados beneficios o incluso retirárselos (hay que tener en cuenta que, actualmente, la Sociedad no acepta la consolidación de ventajas por quien no cumple con sus obligaciones).

La primera consecuencia práctica de esta diferente esencia es la inaplicación del principio non bis in idem. Es decir, unos mismos hechos pueden determinar la imposición de una sanción y una evaluación del cumplimiento negativa. Ahora bien, la generalización de los sistemas de valoración ha de provocar necesariamente una revisión de los regímenes sancionadores. Como se ha apuntado, la ausencia de medios de estímulo positivos de la actuación eficaz y eficiente de los empleados públicos se suplió, con escasos resultados, con la represión de su actuación ineficaz o ineficiente. Cuando los medios de evaluación se hallen funcionando, no parece proporcionado que la misma acción reciba una doble respuesta autónoma por parte del Ordenamiento jurídico, con carácter general. Dicho esto, es evidente que toda sanción impuesta sí tendrá transcendencia a efectos de evaluación del desempeño, ya que es un indicador objetivo de un mal cumplimiento.

Así pues, la finalidad de la antedicha reformulación debe ser, por una parte, adecuar el catálogo de infracciones. Los criterios para acometer este ajuste tienen que ser tanto el retirar del elenco de infracciones el mayor número de aquellas vinculadas al rendimiento de los empleados, como el reservar, de forma exclusiva, al ámbito disciplinario la represión de las conductas negativas más graves en este campo. Por ejemplo, hoy en día, es una falta muy grave el no hacerse cargo, de manera voluntaria, de las tareas o funciones que el empleado público tenga encomendadas; pues bien, en el futuro, este tipo infractor debería redefinirse para castigar tan solo el no hacerse cargo, espontáneamente, de manera continuada, de las tareas o funciones esenciales que le correspondan al servidor público. Por otra parte, en el marco de dicho repensamiento del régimen disciplinario, también sería conveniente cuestionarse la continuidad de algunos tipos de sanciones. Por ejemplo, en la actualidad, una posible sanción es el demérito, el cual consiste en la penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad voluntaria. Parece lógico que estos efectos se vinculen directamente sólo a la evaluación del desempeño negativa y no a cualquier infracción del Ordenamiento por parte de los empleados públicos, sin perjuicio de que, como se ha señalado, la imposición de una sanción disciplinaria a un servidor público incidirá, de forma negativa, en su evaluación del desempeño, y, por ende, mermará sus posibilidades de hacer carrera, de promocionar o de obtener un cambio de puesto de trabajo voluntario.

3. Principios rectores

A) Principios recogidos expresamente en la legislación básica

Según el artículo 20.2 TRLEBEP, los sistemas de evaluación del desempeño se adecuarán, en todo caso, a criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación y se aplicarán sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos[44].

Dada esta previsión expresa del TRLEBEP, se debe proceder, en principio, a analizar el contenido y alcance de estos criterios *rectius, principios (como acertadamente los denominaba la Exposición de Motivos del EBEP)-, para determinar, en concreto, qué exige su cumplimiento en el diseño y aplicación de los métodos de valoración del rendimiento y la conducta[45].

a. El principio de transparencia y publicidad

La incidencia de este principio ha de ser analizada, necesariamente, desde dos puntos de vista: el del ámbito interno de las Entidades públicas, en el seno de las relaciones interadministrativas y organizativas, y el del ámbito externo de las Administraciones públicas, en el marco de las relaciones de estas con los ciudadanos y con otras entidades, públicas o privadas.

i. La dimensión ad intra

En este campo, el principio de transparencia incide en el esbozo y utilización de los sistemas de evaluación del desempeño en tres ocasiones diferentes, con diversas consecuencias.

En primer lugar, el principio de transparencia juega un importante papel en la elección y definición del sistema de evaluación a emplear en cada Administración pública. En este sector, el citado principio exige que se informe a todos los interesados de las actividades preparatorias y de estudio que se lleven a cabo e impone que se dé una adecuada participación y audiencia a los mismos en dichas actividades.

En segundo lugar, el principio de transparencia ha de observarse durante todo el desarrollo del procedimiento de evaluación. En esta etapa, el principio de transparencia se traduce, por una parte, en la exigencia de que cada empleado conozca, con antelación suficiente al inicio del proceso de valoración: qué se evalúa, cómo se evalúa, cuándo se evalúa y quién efectuará la evaluación; y, por otra parte, en la necesidad de que, una vez terminado dicho proceso, se comunique a cada trabajador el resultado de su evaluación, adecuadamente motivado[46]. Además, este principio postula que, en la medida de lo posible, se ha de ofrecer a los empleados datos periódicos sobre su grado de cumplimiento en relación con los distintos factores objeto de evaluación[47].

En tercer lugar, finalmente, el principio de transparencia despliega sus efectos a la hora de proceder al análisis y revisión del sistema de evaluación del desempeño, es decir, cuando se ha de juzgar si este ha operado de modo correcto o no, y de, eventualmente, introducir las modificaciones oportunas o de revisarlo, en profundidad, para mejorarlo. En este momento, no cabe duda de que, para que esta fase se desarrolle de modo fructífero, como mínimo, los datos a presentar se deben ofrecer desglosados por unidades administrativas[48]. Ahora bien, se plantea la duda de si, a efectos de vigilar el buen funcionamiento del sistema, la evaluación de cada uno de los empleados ha de ser pública, esto es, conocida por los demás trabajadores evaluados[49]. Como sistema de control del correcto funcionamiento del método de evaluación, en principio, puede defenderse que es indispensable que el conjunto de servidores de una Administración tenga acceso a los resultados de la evaluación del desempeño. Así, aun no siendo los procesos de valoración, procedimientos de concurrencia competitiva, los frutos de la evaluación van a tener incidencia, como mínimo, en la carrera profesional y en las retribuciones complementarias, las cuales están presupuestariamente limitadas, así no cabe duda de que existe un interés legítimo de todos los empleados públicos en el conocimiento de las calificaciones de sus colegas[50]. Ahora bien, al proceder a esta publicación han de tenerse en cuenta los principios de la normativa de protección de datos, en especial, los recogidos en el artículo 5 Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (en adelante, RGPD). Por ello, dicha difusión:

a.- en primer lugar, tiene que limitarse a los datos identificativos mínimos respecto de cada empleado (nombre y apellidos y solo en el caso de que hubiera trabajadores con los mismos nombres y apellidos, el número del DNI)[51], y al resultado de la evaluación, no el conjunto de datos tenidos en cuenta para su determinación, como pueden ser, por ejemplo, los informes de los superiores jerárquicos. No obstante, parece que debería ser público el documento en el cual se fijen, para cada servidor público, las metas a conseguir y las conductas a desarrollar y el documento en el que se cuantifiquen los objetivos conseguidos y se valore el comportamiento mantenido; en cuanto que constituyen un elemento de contraste indispensable para determinar la racionalidad y razonabilidad de la evaluación realizada.

b.- en segundo lugar, ha de evitarse el conocimiento generalizado -esto es, la transmisión universal- de las calificaciones. Por ello, el medio idóneo para proceder a dicha divulgación es que se realice a través de una intranet. Incluso cabría plantearse la posibilidad de restringir el acceso a estos datos por órganos o unidades administrativas, de forma que sólo accediesen a ellos quienes tuviesen un interés concreto en los mismos.

c.- en tercer lugar, por lo que se refiere al tiempo que habrá de mantenerse tal difusión, dado que los datos tienen que ser accesibles únicamente el tiempo necesario para el cumplimiento de la finalidad de control, la comunicación pública ha de limitarse al plazo que se establezca para presentar reclamaciones, respecto de las propuestas de evaluación, y, por lo que se refiere a las evaluaciones definitivas, durante el tiempo imprescindible que garantice su conocimiento por todos los interesados, que, en cualquier caso, no parece que deba superar los plazos para el recurso administrativo o contencioso que corresponda[52].

ii. La dimensión ad extra

Para el rendimiento de cuentas de la Administración ante la Sociedad y para la exigencia del cumplimiento del principio de responsabilidad, parece suficiente con que los resultados de la evaluación del desempeño o bien se publiquen de forma global por unidades administrativas o bien se publiquen anonimizados por puesto de trabajo. Estos datos, en principio, deberían bastar para que los actores sociales exijan a la Administración correspondiente que adopte las medidas oportunas para corregir las situaciones irregulares que se aprecien y poder, en consecuencia, avanzar en la senda de la mejora de la eficacia y la eficiencia de la prestación de los servicios públicos[53].

No obstante, no se puede olvidar que el artículo 23.3 de la Ley N° 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (en adelante, LMRFP) estableció el carácter público de las cuantías percibidas por cada empleado público como complemento de productividad (esto es, como retribución por el buen ejercicio de sus responsabilidades). La razón de ser de esta decisión era permitir el control, esencialmente, por los trabajadores públicos, aunque también por la Sociedad en general, de los reconocimientos de tipo económico por buen desempeño que se otorgaban a los servidores públicos. Al no existir un proceso general y objetivo de valoración, la comparación de las cuantías económicas recibidas por cada empleado era el único medio para detectar la existencia de irregularidades en el otorgamiento de tales reconocimientos. Ahora bien, este método, además de que no se ha mostrado muy efectivo como instrumento de control, implica un sacrificio excesivo del derecho a la intimidad de los trabajadores públicos (más todavía, en la actualidad, cuando, con todos los nuevos medios tecnológicos, la información se difunde con un alcance, que, en 1984, cuando se ideó este instrumento, no se podía ni imaginar). En consecuencia, cuando se adopten las disposiciones que establezcan la publicidad de los resultados de la evaluación de desempeño, más arriba indicadas, se debería proceder a derogar esta obligación legal.

b. Principio de objetividad y fiabilidad técnica

El principio de objetividad ha de ser tenido en cuenta tanto en la determinación y actuación de los sujetos que intervienen en la evaluación del desempeño, como en la elección de los instrumentos empleados para realizar dicha valoración.

Así, en primer lugar, el principio de objetividad exige que quienes gestionen el sistema de evaluación del desempeño lo hagan de un modo desinteresado, de forma desapasionada. Para un adecuado cumplimiento de este principio, parece conveniente que los evaluadores no sean los superiores jerárquicos de los evaluados, porque su relación personal diaria con estos, normalmente, en sentido positivo o negativo, merma su neutralidad[54]. Lo que sí hay que señalar es que, por el contrario, este principio de objetividad no proscribe que en el proceso de evaluación exista un cierto componente de subjetividad, entendido este como la emisión de valoraciones relacionadas con el modo de pensar o de sentir de las personas que participen en el mismo[55].

En segundo lugar, a la hora de seleccionar, diseñar y adaptar el instrumento de evaluación que se vaya a emplear es necesario garantizar que el mismo cumple con unos estándares de objetividad y fiabilidad adecuados[56]. Como señala José Vicente Cortés Carreres: «[…] también debe existir una objetividad científica, puesto que los instrumentos de evaluación deberían presentar niveles de fiabilidad y validez aceptados académicamente o por agencias de evaluación y deberían ser sometidos u homologados por criterios de rigor científicos.

La ED ha sido una de las materias que ha producido en psicología del trabajo y de la organización mayor número de publicaciones en relación a los sesgos que pueden producirse en el proceso de la evaluación. Estos pueden deberse a efectos de influencia en los evaluadores que pueden inducir a distorsiones y errores como los efectos, halo, born y otros, o debidos al propio instrumento, o al propio proceso de evaluación […]»[57].

c. Principio de imparcialidad

Este principio, íntimamente conectado con el principio de objetividad, exige la falta de designio anticipado o de prevención en favor o en contra de alguien, lo que permite a los evaluadores juzgar con rectitud.

Para considerar que este principio se respeta, de manera adecuada, parece conveniente que los evaluadores no sean los superiores jerárquicos de los evaluados, porque, como se acaba de indicar, el trato diario inevitablemente genera filias y fobias, conscientes o subconscientes, más o menos acentuadas.

d. Principio de no discriminación

Este criterio rector busca garantizar la igualdad de trato entre todos los empleados públicos cualquiera que sea su edad, raza u origen étnico, sexo u orientación sexual, discapacidad, nacionalidad, religión o creencias.

En esencia, a este principio se le da cumplimiento estableciendo baremos y criterios iguales para todos los empleados públicos que se hallen en la misma situación. No obstante, a la hora de diseñar dichos baremos y de fijar tales criterios, hay que tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la discriminación encubierta. De entre esta, se puede citar aquí, por ejemplo, el Fundamento Jurídico 8º de la STC 13/2001, de 29 de enero, en el que este Alto Tribunal ha establecido: «En el estudio de las discriminaciones fundadas en razones expresamente prohibidas en el art. 14 CE, que han sido objeto de nuestra atención especialmente en el ámbito de las relaciones laborales (STC 198/1996, de 3 de diciembre, y las en ella citadas, sobre discriminación por razón de sexo), hemos de partir de que la prohibición de discriminación consagrada en el art. 14 CE comprende no sólo la discriminación patente, es decir, el tratamiento jurídico manifiesta e injustificadamente diferenciado y desfavorable de unas personas respecto a otras, sino también la encubierta, esto es, aquel tratamiento formal o aparentemente neutro o no discriminatorio del que se deriva, por las diversas circunstancias de hecho concurrentes en el caso, un impacto adverso sobre la persona objeto de la práctica o conducta constitucionalmente censurable en cuanto la medida que produce el efecto adverso carece de justificación (no se funda en una exigencia objetiva e indispensable para la consecución de un objetivo legítimo) o no resulta idónea para el logro de tal objetivo». En consecuencia, a la hora de establecer criterios o baremos es necesario comprobar que, además de ser teóricamente neutros, su aplicación efectiva no resulta de forma encubierta o indirecta discriminatoria para un determinado grupo de servidores públicos.

e. Principio de respeto a los derechos, en especial, el derecho a la intimidad

El TRLEBEP reconoce a los empleados públicos, además de los derechos que, en cuanto ciudadanos, les confiere el Ordenamiento jurídico, unos determinados derechos en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio[58].

Pues bien, a la hora de diseñar el sistema de evaluación del desempeño, en concreto, en el momento de determinar las técnicas de recogida de la información necesaria para proceder a dicha valoración, las Administraciones públicas han de preocuparse por garantizar, de forma escrupulosa, el respeto de esos derechos, en especial, del derecho a la intimidad[59].

En este sentido, hay que advertir que el Legislador español, consciente de la incidencia que sobre este derecho tienen la videovigilancia y la geolocalización de los empleados públicos, ha habilitado expresamente la posibilidad del empleo de estas técnicas, entre otros fines, para evaluar el rendimiento y la conducta de los mismos. Ahora bien, dicha autorización legislativa impone una serie de obligaciones y límites a las Entidades públicas que vayan a emplear estos mecanismos como instrumentos de control.

En particular, el artículo 89 LOPD permite que las Administraciones lleven a cabo el tratamiento de imágenes, a través de sistemas de cámaras o videocámaras, con la finalidad de controlar a los empleados públicos, de acuerdo con lo previsto en la legislación de función pública. La utilización de esta posibilidad de videovigilar a los empleados públicos se halla condicionada a que las Entidades públicas informen con carácter previo, y de forma expresa, clara y concisa, a los trabajadores, y, en su caso, a sus representantes, acerca de la adopción de tal medida. Además, el citado precepto, prohíbe la instalación de sistemas videovigilancia en lugares destinados al descanso o esparcimiento de los servidores públicos, tales como vestuarios, aseos, comedores y análogos. Por su parte, el artículo 90 LOPD autoriza a que las Administraciones públicas traten datos obtenidos a través de sistemas de geolocalización, para el ejercicio de las funciones de control de sus empleados previstas en la legislación de función pública. Para ello, con carácter previo, dichas Entidades habrán de informar de forma expresa, clara e inequívoca a los trabajadores y, en su caso, a sus representantes, acerca de la existencia y características de estos dispositivos. Igualmente, en ambos casos, deberán informarles sobre el posible ejercicio de los derechos de acceso, rectificación, limitación del tratamiento y supresión de los datos obtenidos a través de estos sistemas[60].

Por último, hay que añadir que, de acuerdo con el artículo 14.j.bis TRLEBEP, los empleados públicos tendrán derecho a la intimidad, en especial, frente al uso de dispositivos de videovigilancia y geolocalización, cuyo empleo, como se ha dicho, se consiente a las Administraciones. En consecuencia, las previsiones de los citados artículos 89 y 90 no son un cheque en blanco para que las Entidades públicas, cumpliendo sus exigencias, puedan establecer los sistemas de vigilancia y los tratamientos de datos obtenidos a través de los mismos que entiendan oportunos, sino que la determinación de la licitud de la adopción de tales medidas exige, además, el respeto por las mismas del principio de proporcionalidad, en el sentido de que su incidencia sobre el derecho a la intimidad debe ser el mínimo imprescindible para garantizar los intereses públicos en juego en cada caso[61].

B) Principios no recogidos expresamente en la legislación básica

El elenco de principios contenido en el antedicho artículo 20.2 TRLEBEP, no constituye, en absoluto, una lista taxativa; al contrario, es una enumeración de mínimos. Así, de la propia regulación del TRLEBEP se pueden inferir otros principios, como, por ejemplo, el principio de universalidad y el principio de personalidad de la evaluación del desempeño. Principios que luego, en algunos casos, han sido expresamente positivizados en ciertas normas de desarrollo del citado texto.

En consecuencia, en el presente epígrafe, se tratará de ofrecer un somero análisis de los principios que se considera que, junto con los explicitados en el TRLEBEP, han de constituir el armazón esencial de los procesos de evaluación del desempeño en el sector público.

a. Principio de universalidad

La evaluación del desempeño, para ser un auténtico instrumento de modernización del funcionamiento de las organizaciones administrativas, no se puede aplicar, de forma exclusiva, a las personas ligadas a ellas por una relación estatutaria, sino que debe abarcar a todos sus trabajadores independientemente del tipo (funcionarial o laboral) y de la duración (temporal o indefinida) del vínculo que les una con ellas[62].

En este sentido apunta el tenor literal del artículo 20 TRLEBEP el cual señala que se hallan sujetos a evaluación del desempeño todos los empleados públicos, independientemente de cuál sea la naturaleza jurídica de la relación que les liga con la correspondiente Administración[63].

La única excepción que se debe admitir a esta regla es la del personal eventual. Y ello porque, en la medida en que su nombramiento, que no tiene carácter permanente, se realiza sobre la base de criterios de afinidad con la persona que lo propone o efectúa -esto es, en función de un juicio subjetivo y personal- y sus funciones son tareas de confianza o asesoramiento especial a dicha persona, no tiene sentido que, de forma periódica, se evalúen sus resultados y su conducta de manera objetiva por un tercero. En este caso, la única valoración procedente es la de la autoridad que propone o realiza su nombramiento, tanto a efectos de determinar su continuidad, como de fijar sus retribuciones, dentro de los límites legalmente previstos.

b. Principio de personalidad

De acuerdo con este principio, la evaluación del desempeño de los empleados públicos ha de consistir en la valoración individual de cada uno de ellos[64]. Esta valoración sólo será realmente efectiva para conseguir los objetivos indicados al inicio de este estudio (incrementar la motivación en el desempeño de funciones, mejorar la capacitación, etc.), si se hace de forma individualizada, de modo que cada trabajador responda de su conducta y de sus rendimientos, y en función de ellos obtenga o no determinados beneficios, o incluso pierda los que ya disfruta.

Lo dicho no implica que la incardinación de los trabajadores en unidades administrativas sea irrelevante. La evaluación de los empleados ha de hacerse en el marco de la valoración de los resultados de la unidad en la que prestan sus servicios, pues, como se ha apuntado, hay objetivos de naturaleza colectiva, cuya consecución no es individualizable o imputable, de forma exclusiva, a uno o varios trabajadores. Pero esa valoración del logro de los productos comunes ha de ser, tan solo, una parte de la evaluación individual del desempeño de cada servidor público.

c. Principio de adecuación y diferenciación

Tanto la normación del TRLEBEP, como las disciplinas establecidas en las disposiciones autonómicas de desarrollo del mismo, contienen una regulación muy flexible, con el objetivo último de permitir que cada Administración adopte el modelo de evaluación del desempeño que mejor se adapte a sus características[65]. En este sentido, hay que subrayar que, en consecuencia, las Entidades públicas, tienen la obligación de adoptar sistemas de valoración que se adapten a sus peculiaridades organizativas y a las particulares funciones cuya ejecución tienen encomendadas.

4. Efectos de la evaluación del desempeño

El artículo 20.3 TRLEBEP establece que las Administraciones determinarán los efectos de la evaluación del desempeño en la carrera profesional horizontal, en la formación, en la provisión de puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones complementarias.

Este precepto ha de interpretarse de conformidad con el principio de flexibilidad en la implementación de los sistemas de evaluación del desempeño, que guía toda la regulación del TRLEBEP en esta materia, y con el objetivo del mismo texto normativo de lograr, mediante el establecimiento de estos mecanismos, el mayor impulso posible a la motivación de los empleados públicos, en aras de la consecución de un mejor servicio a los intereses públicos. Tales directrices hermenéuticas tienen dos consecuencias esenciales. Por una parte, se debe entender que no es obligatorio que todas las Entidades públicas atribuyan efectos a la evaluación del desempeño en todos esos campos[66]. Y, por otra parte, hay que considerar posible que las diferentes Administraciones empleen los datos obtenidos con la valoración de sus empleados en todos aquellos supuestos y campos que estimen oportuno, y no sólo en los ámbitos indicados explícitamente en el TRLEBEP.

Así las cosas, en el presente epígrafe, se va a analizar el posible impacto de la evaluación del desempeño, no sólo en los sectores indicados expresamente en el TRLEBEP, sino también en los apuntados por la legislación autonómica e incluso en otros en los que, aún no existiendo todavía ninguna previsión normativa, se considera que puede ser oportuno que la evaluación del desempeño despliegue sus efectos en ellos (tras la realización de las obligadas modificaciones legales).

A) En la ordenación del empleo público

a. En el diseño de los puestos de trabajo

Como se ha demostrado al principio de este trabajo, el presupuesto necesario para que se pueda proceder a implantar un sistema de evaluación del desempeño es que la Administración que pretenda hacerlo haya analizado y descrito todos sus puestos de trabajo, de modo que, como mínimo, para cada uno de ellos se hayan especificado las funciones que se tengan que desempeñar en los mismos y las conductas a observar, así como los estándares e indicadores de resultados y comportamiento. En este campo, los datos que se obtengan al realizar las evaluaciones del desempeño pueden y deben ser empleados para revisar y actualizar el análisis y la descripción de los diferentes puestos de trabajo. Así, como consecuencia del proceso de valoración, y debido a la variación de las circunstancias, se puede detectar, respecto de ciertos puestos de trabajo, la necesidad de incluir nuevas funciones en su delimitación, la conveniencia de variar la ponderación de algunas o la oportunidad de suprimir otras[67].

b. En la asignación de recursos humanos

Para el garantizar su buen funcionamiento, y, por ende, el eficaz y eficiente desarrollo de sus funciones y la óptima prestación de los servicios de su competencia, las Administraciones públicas, en ocasiones, ante cambios en la realidad social o en el contexto normativo u organizativo, han de proceder a la reordenación de los recursos humanos de los que disponen, con la finalidad de mejorar la utilización de los mismos. Dicha reordenación, que debe realizarse a través de los oportunos instrumentos de ordenación y planificación (planes generales o sectoriales, programas de optimización, etc.), puede incluir, entre otras medidas, la reasignación de efectivos, esto es, el destinar a determinados empleados públicos a puestos de trabajo diferentes de los que ocupan con carácter definitivo[68].

La decisión de reasignar a un concreto servidor público a otro puesto de trabajo, en cuanto medida que, normalmente, no es aceptada de buen grado por los destinatarios, como es lógico, tiene que motivarse, de forma adecuada, lo cual implica la necesidad de emplear criterios objetivos para su adopción. Estos criterios pueden ser genéricos y automáticos, como la antigüedad (se trasladará de una unidad a otra al empleado con menor tiempo de servicios) o bien pueden ser específicos y requerir una valoración individualizada, como, por ejemplo, la evaluación de la adecuación de cada trabajador al puesto de origen y/o al puesto de destino, basada, entre otros elementos, en su particular formación. Pues bien, en cualquiera de ambas alternativas, se opte por el sistema que se opte, sería conveniente dar entrada a la ponderación de los resultados de la evaluación del desempeño. Así, en el primer supuesto, si se emplea la antigüedad como elemento para la toma de la decisión de reasignar, lo más adecuado es que sólo se compute el tiempo transcurrido en el puesto de origen siempre que el mismo haya sido objeto de una evaluación del desempeño positiva. Y, en el segundo caso, la calificación obtenida en la evaluación del desempeño ha de ser tenida en cuenta para adoptar la decisión de trasladar, junto con otros factores, como el de la formación especial apuntado[69].

B) En el acceso al empleo público

En este sector, la evaluación del desempeño ha de ser considerada en dos momentos distintos: en el diseño de los sistemas de acceso y en los procesos de selección.

Por lo que se refiere al diseño de los sistemas de acceso, es evidente que los datos que se obtengan en las evaluaciones realizadas a los empleados públicos constituyen una valiosa fuente de información sobre los requisitos, actitudes, cualidades, etc. que han de poseer los aspirantes a trabajar en el sector público para el correcto desempeño de sus funciones. En consecuencia, en la configuración de los procesos de selección, se deben tener en cuenta dichos datos, para asegurar que estos procedimientos permiten comprobar que los candidatos poseen las mejores condiciones posibles para el desarrollo de su futuro trabajo y garantizar, de este modo, que las Administraciones públicas disponen, en cada puesto de trabajo, de la persona óptima para el servicio público, en función de sus capacidades, actitudes y conocimientos[70].

A su vez, por lo que atañe a los concretos procesos de selección, hay que recordar que, cuando estos tienen la forma de concurso-oposición o de concurso -esto es, se basan, en todo, o en parte, en la valoración de los méritos de los aspirantes a empleados públicos-, tradicionalmente, uno de los méritos puntuables ha sido la experiencia de dichos candidatos. Pues bien, una vez que estén implantados y funcionado los sistemas de evaluación del desempeño, es evidente que la experiencia no puede valorarse, de forma exclusiva, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido por cada aspirante en un determinado puesto de trabajo, sino que ha de discriminarse, en función de la valoración de su actividades en tal puesto: a mejor valoración, en cada período de referencia, mayor puntuación; pudiendo establecerse, incluso, que, en el supuesto de valoraciones negativas, el periodo de tiempo evaluado desfavorablemente no se compute como experiencia[71].

C) En la formación

a. En el diseño de la formación

No cabe duda de que los procesos de valoración van a poner de manifiesto los conocimientos que, en un mundo en constante transformación, como el actual, han de poseer los empleados públicos para el correcto desempeño de sus funciones. En consecuencia, a la hora de elaborar los planes de formación, se han de tener en cuenta los datos que afloren en la evaluación del desempeño, para asegurar que tales programas permiten que los servidores públicos puedan acceder a las enseñanzas que necesitan para garantizar la actualización de sus conocimientos y competencias, de modo que puedan llevar a cabo, en condiciones óptimas, el desarrollo de sus trabajos[72].

b. En el acceso a la formación

A la hora de determinar la incidencia que la evaluación del desempeño ha de tener en el acceso a la formación por parte de los trabajadores públicos es imprescindible diferenciar, dentro de ella, dos tipos, en función de su naturaleza. Dichas clases de formación son: la formación específica para el desempeño del puesto de trabajo que ocupa cada empleado y la formación general para el desarrollo profesional de los servidores públicos.

La primera, la formación específica necesaria para el desempeño de su puesto de trabajo, constituye una obligación de todo empleado público. Así, los trabajadores del sector público han de participar, salvo causa justificada, en aquellas actividades formativas que, periódicamente, se programen con la finalidad de que estos adquieran los conocimientos, habilidades o destrezas necesarios para el adecuado ejercicio de las funciones o tareas que le sean propias[73]. Además, puntualmente, como consecuencia de una evaluación del desempeño –en especial, si esta es desfavorable–, tal obligación puede intensificarse y especificarse; siendo exigible, en este caso, a los empleados públicos el que lleven a cabo concretos itinerarios formativos para asegurar que, en el futuro, realizarán de forma correcta sus cometidos[74]. En esta última dirección, hay que recordar que la evaluación del desempeño es un instrumento destinado, en parte, a personalizar el curriculum formativo de cada servidor público. Esto significa que, si como resultado de ella, aunque la misma no sea negativa, se detecta un concreto déficit formativo de un determinado trabajador -esto es, se constata que, para el mejor ejercicio del puesto que ocupa, sería conveniente que adquiriese unos determinados conocimientos que no posee-, la Administración ha de proporcionarle la formación que sea precisa y el empleado debe cursarla y aprovecharla adecuadamente[75].

La segunda clase de formación a considerar es aquella que permite la actualización y perfeccionamiento de la cualificación profesional, de modo que, al cursarla, los servidores públicos adquieren las condiciones necesarias para promocionar y progresar en su carrera profesional. De acuerdo con el artículo 16.2 TRLEBEP, constituye una obligación de todas las Administraciones públicas el promover este tipo de formación. No obstante, respecto de la misma, se puede plantear si de los procesos de evaluación, eventualmente, se pueden derivar consecuencias negativas para el acceso por los empleados públicos a esta formación[76]. Esta duda parte del hecho de que las posibilidades de formación en el seno de la Administración son limitadas, por razones presupuestarias –se puede organizar un elenco reducido de cursos, con un número no muy elevado de plazas disponibles–, y de la estimación de que dichas oportunidades de formación han de ser aprovechadas por los servidores públicos con un mejor rendimiento. En este sentido, parece lógico que, efectivamente, en los supuestos de necesidad de distribuir un número restringido de plazas para formación entre un amplio conjunto de empleados interesados, por un lado, se establezca que dichos puestos se otorguen en función de la puntuación obtenida en la evaluación del desempeño y, por otro lado, incluso, que, directamente, una o varias evaluaciones negativas puedan tener como efecto impedir, de forma temporal, el acceso de los empleados públicos a estos concretos cursos de formación profesional[77].

D) En la provisión de puestos de trabajo: concursos y comisiones de servicios

En este campo, los resultados de los procedimientos de evaluación del desempeño tienen que ser tomados en cuenta, al menos, como un factor a valorar en la obtención de un nuevo puesto de trabajo definitivo por parte de los empleados públicos a través de los oportunos concursos, esto es, de los procedimientos de concurrencia competitiva basados en la valoración de los méritos de los trabajadores públicos que aspiran a cambiar de puesto de trabajo[78]. No obstante, dicha medida, quizás sea insuficiente para avanzar decididamente en la mejora del funcionamiento del sector público, dado que puede ser un estímulo débil para impulsar a los servidores públicos a mejorar sus resultados en los procesos de evaluación. Por ello, cabe defender que los puestos de trabajo han de obtenerse, esencialmente, en función de la evaluación del desempeño en el puesto de origen de cada empleado. De este modo, la valoración favorable del rendimiento y la conducta se configuraría como una condición sine qua non para el cambio de puesto de trabajo (y no sería simplemente un mero factor más a ponderar, cuya insuficiencia podría ser compensada por la buena valoración obtenida en el examen de otros elementos), y, por su parte, la evaluación desfavorable debería determinar que los periodos de tiempo valorados de forma negativa no se consideren como mérito en los procedimientos de provisión[79].

Por último, en este punto, sería conveniente que la evaluación del desempeño de los empleados públicos fuese también el criterio determinante para conceder las comisiones de servicios voluntarias. Estas son nombramientos, de carácter temporal, mediante el que un determinado empleado público, que reúne los requisitos para ello, a través un procedimiento laxo, es designado para desempeñar un puesto de trabajo vacante, diferente de aquel que le corresponde con carácter definitivo. Las Administraciones pueden -y suelen- recurrir a este sistema, no sólo cuando la cobertura de un puesto vacante es urgente y constituye una necesidad inaplazable, sino también en aquellos otros supuestos en los que dichas Entidades consideren, motivadamente, que les conviene utilizarlo, para un mejor servicio a los intereses generales cuya consecución tienen encomendada. Esta amplia discrecionalidad ha tenido como consecuencia que, dada la simplicidad, la agilidad y la amplia libertad de selección de la que gozan los Entes públicos a través de este instrumento, frente a la complejidad, lentitud y rigidez de los procesos de concurso, en muchas ocasiones, de modo no muy regular y ciertamente abusivo, se acude por las Administraciones a la oferta de comisiones de servicios, en lugar de activar el sistema ordinario del concurso para la provisión de puestos vacantes.

Así las cosas, con el empleo de los resultados de la evaluación del desempeño como criterio esencial para la concesión de estas comisiones de servicios voluntarias, se ganaría en objetividad a la hora de emplear dicho mecanismo, que, en la actualidad, da lugar a no pocas arbitrariedades, a la par que se estimularía el mejor rendimiento de los empleados públicos, visto el alto número de puestos que, como se ha explicado, se ofertan a través de este sistema.

E) En la permanencia en el puesto de trabajo

De conformidad con el artículo 20.4 TRLEBEP, la continuidad de los empleados públicos en un puesto de trabajo obtenido por concurso se halla vinculada a la evaluación del desempeño. Es decir, una vez que un servidor público ha obtenido un puesto de trabajo, para poder continuar de forma indefinida en el mismo, ha de superar satisfactoriamente los oportunos procesos de valoración.

Este efecto de la evaluación del desempeño, pese al rechazo que generó en su momento[80], no constituía, en esencia, una novedad; pues ya existía la remoción por rendimiento insuficiente, prevista en el artículo 20.1.e LMRFP[81]. Ahora bien, la regulación de este mecanismo, inicialmente contenida en el EBEP y hoy reproducida en el TRLEBEP mejora, de forma considerable, la comprendida en el precepto citado. Dicha mejora se centra esencialmente en dos aspectos. En primer lugar, al vincular la remoción del puesto de trabajo a la evaluación del desempeño de los trabajadores, va a ser posible determinar claramente los supuestos en los que el rendimiento es insuficiente, a efectos de adoptar tal decisión (en la medida en que la evaluación del desempeño, como se ha dicho, implica la existencia de unos previos parámetros objetivos de referencia), superándose, de este modo, la incertidumbre acerca de cuál era el redimiendo adecuado para cada puesto de trabajo; incertidumbre que hizo prácticamente inoperativo el modelo diseñado en la LMRFP[82]. En segundo lugar, dado que la evaluación del desempeño es un proceso general al que se someten todos los trabajadores se da un paso importante para alejar la remoción por inadecuado desempeño del puesto de trabajo del terreno disciplinario[83], ámbito con el que, por la similitud de sus causas y efectos, siempre se la relacionó[84]; hecho este que se ve corroborado por la nueva definición de los tipos infractores vinculados a un incorrecto desempeño de sus labores por los empleados públicos[85].

Para concluir, hay que precisar dos cuestiones. En primer lugar, que la remoción del puesto de trabajo es un procedimiento diferente del de la evaluación del desempeño, el cual se caracteriza por el mandato expreso del Legislador básico de que, en el seno del mismo, se dé audiencia al interesado y de que se finalice a través de una resolución motivada. Y, en segundo lugar, que la remoción del puesto de trabajo por desempeño insatisfactorio no ha de ser una consecuencia necesaria, directa e inmediata de una evaluación del desempeño negativa. Una sola evaluación negativa no debe ser causa de remoción, sino que, para que se produzca este efecto, han de concurrir varias evaluaciones negativas que sirvan de fundamento suficiente a dicha decisión[86]. Esta solución sólo se debe aplicar cuando tras, al menos, una evaluación negativa hayan fracasado las oportunas medidas correctivas, como, por ejemplo, la imposición de la realización de actividades formativas al empleado en riesgo de remoción. Además, dada la gravedad de esta resolución, parece lógico, desde el punto de vista del respeto al principio de proporcionalidad, que se exija que dichas evaluaciones desfavorables sean especialmente negativas y no meramente insuficientes. Es decir, el rendimiento ha de ser notoriamente insuficiente, sin llegar a comportar inhibición, de modo que no se realicen con eficacia las funciones atribuidas al puesto de que se trate[87].

F) En las retribuciones

La evaluación del desempeño va a incidir en las retribuciones que perciben los empleados públicos tanto de forma indirecta como directa. Indirectamente, en la medida en que esta valoración, como se explicará a continuación, va a determinar la progresión en carrera profesional horizontal de los trabajadores públicos, y, como es evidente, al avanzar en dicha carrera, las remuneraciones se incrementan. Por otro lado, la evaluación del desempeño va a tener un impacto directo en las nóminas de los empleados públicos ya que, de conformidad con el artículo 20.5 TRLEBEP, para que se puedan pagar estipendios que recompensen el grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que los mismos desarrollan sus trabajos y el rendimiento o resultados obtenidos, será necesario que las Administraciones públicas implanten sistemas objetivos que permitan medir dichos extremos.

Estas gratificaciones, que pueden recibir diferentes denominaciones (complemento de desempeño, complemento variable vinculado a objetivos, complemento de actividad profesional, etc.)[88] están llamadas a substituir al complemento de productividad, el cual, en teoría, de acuerdo con los textos legales, premia el especial rendimiento, actividad, interés o iniciativa, con el que cada servidor público realiza sus tareas; si bien, en la práctica, obviando la legalidad, como es sabido, este complemento se configura, en la mayor parte de las Administraciones públicas, como un plus que se abona de forma periódica y lineal por conjuntos de puestos de trabajo, al margen de un análisis efectivo de las tareas realizadas por cada empleado[89]. La corrección de esta situación irregular es un factor decisivo para incrementar la motivación de los servidores públicos y, en consecuencia, mejorar el buen funcionamiento de las Entidades del sector público. No obstante, para alcanzar estos efectos benéficos, es necesario no solo que cada Administración implante el correspondiente sistema de evaluación del desempeño, sino también que traslade, de manera adecuada, los resultados de este al ámbito retributivo. Así, resulta crucial que, partiendo de los productos de dicha evaluación, se establezcan criterios objetivos a los que hayan de sujetarse los respectivos responsables para determinar la cuantía individual de estas retribuciones[90]. Se trata de garantizar que tales remuneraciones son directamente proporcionales a los frutos de la evaluación del desempeño y que, por lo tanto, discriminando de forma correcta los diferentes grados de buen cumplimiento, premian de forma adecuada y suficiente, y no meramente simbólica, los éxitos y penalizan los fracasos.

G) En la carrera profesional horizontal

La carrera horizontal, como se recoge en el artículo 16.3 TRLEBEP, consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos por los empleados públicos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo[91]. Pues bien, en coherencia con los postulados que se vienen defendiendo en este estudio, los resultados de la evaluación del desempeño han de incidir en la carrera profesional de los servidores públicos tanto en sentido positivo, como en sentido negativo[92].

Así, en primer lugar, para que los empleados públicos progresen en la antedicha carrera horizontal ha de ser necesario el obtener resultados favorables en el proceso de evaluación del desempeño que se haya establecido. En este punto, el artículo 17.1.b TRLEBEP no es terminante al respecto; parece que es posible que la evaluación del desempeño sea simplemente tenida en cuenta como un factor más en el proceso de promoción, sin atribuirle una relevancia especial[93]. No obstante, como ya se ha dicho, si realmente se persigue incrementar la motivación de los empleados públicos para realizar lo mejor posible sus funciones y que la evaluación del desempeño sea un instrumento útil a tal efecto, es indiscutible que la obtención de una valoración positiva en la misma tiene que constituir una condición necesaria para que el personal público alcance los diferentes niveles de carrera profesional horizontal[94].

Por ello, además, en segundo lugar, la progresión de grado, categoría, escalón, etc… no debe consolidarse de forma automática, sino que la permanencia en los mismos ha de estar condicionada a los resultados de la evaluación del desempeño. En consecuencia, tras alcanzar un nuevo status, fruto de una evaluación positiva, para permanecer en él, el empleado público, en el siguiente proceso de valoración, tiene que lograr una evaluación mínimamente positiva (o, en determinados supuestos excepcionales, una evaluación casi positiva, esto es, con muy ligeros reparos). Además, si en dicho procedimiento, obtiene una calificación muy positiva, la consecuencia ha de ser la promoción al siguiente nivel. Por el contrario, si lo que se le otorga es una evaluación negativa, lo que procede es que se ordene su retroceso a la posición inmediatamente anterior[95].

H) En la prolongación del servicio

En nuestra sociedad, por diferentes motivos (económicos -mantener un determinado nivel renta-, psicológicos -llevar un envejecimiento activo-, etc.), se ha convertido en un fenómeno habitual el que los trabajadores, en general, y los públicos, en particular, deseen continuar desarrollando su actividad laboral, más allá de la edad de jubilación establecida en el régimen que les sea de aplicación.

Ante esta situación, parece conveniente, en aras a garantizar un adecuado uso de los fondos públicos y a conseguir un funcionamiento eficaz y eficiente de las Entidades públicas -además de no bloquear el acceso al empleo público a nuevas generaciones, con la consiguiente violación de los principios constitucionales de mérito y capacidad-, que, entre otros requisitos (esencialmente, de capacidad), las Administraciones condicionen la prolongación de la permanencia en la situación de servicio activo de sus empleados en edad de jubilación a los resultados de la evaluación del desempeño de los mismos. Así, dicha prolongación de la actividad sólo debería ser concedida a aquellos servidores públicos que presentasen unas calificaciones de desempeño por encima de la media de la Administración de que se trate[96].

I) En el ámbito de las distinciones

Tradicionalmente, la normativa aplicable a los empleados públicos ha contemplado la posibilidad de premiar y distinguir a aquellos trabajadores que hubiesen destacado notoriamente en el cumplimiento de sus deberes o hubiesen prestado servicios relevantes a la Administración. No obstante, con el paso del tiempo, la capacidad de estimular actuaciones positivas de estos premios honoríficos ha ido disminuyendo en la medida en que se han pasado a otorgar, no sólo por la prestación de servicios notorios, sino sobre todo simplemente por permanecer en el servicio activo un determinado número de años (15, 25 o 35 años), con motivo de la jubilación, etc.

Así pues, en este ámbito, también la evaluación del desempeño está llamada a desenvolver un importante papel, reforzando el poder de estímulo para la mejora y la superación que suponen estos reconocimientos[97]. Para ello, por una parte, para poner en valor las distinciones generales por permanencia en el servicio o por cese en el mismo por jubilación, estas sólo se deberían conceder a aquellas personas que presenten un destacado constante buen cumplimiento, demostrado a través de sucesivas evaluaciones positivas del desempeño (incluso, se puede imaginar una gradación de reconocimientos en función del número de evaluaciones positivas y de la excelencia de las mismas). Y, por otra parte, para objetivizar las recompensas por prestación de servicios relevantes a la Administración (que, además de honores, mellas, diplomas, etc., deberían incorporar un componente de premio económico, como, por ejemplo, una paga extraordinaria) estas sólo se deberían otorgar a favor de aquellos servidores públicos que cuenten con evaluaciones del desempeño altamente positivas en virtud de actuaciones concretas de gran notoriedad.

J) En el tiempo de trabajo y en el lugar de trabajo

En la actualidad, la duración de las vacaciones de los empleados públicos y la posibilidad de obtener más días libres retribuidos, para atender asuntos personales, se halla ligada al número de años de servicio que cada trabajador lleve prestando servicios. Pues bien, también en este campo, como instrumento de motivación de los empleados, sería positivo que se adoptasen dos medidas: por un lado, que sea necesario que los servidores públicos tengan una evaluación del desempeño positiva, para que se produzcan los citados incrementos (es decir, hay que eliminar el automatismo en razón de la antigüedad), y, por otro lado, que, independientemente, del numero de años trabajados, los resultados altamente positivos se premien con un incremento bien de los días de vacaciones, bien de los días libres retribuidos que ordinariamente corresponden a cada trabajador.

Del mismo modo, la evaluación del desempeño podría consistir en un parámetro para la concesión de una plaza en el limitado cupo de puestos sujetos al régimen de “teletrabajo” por permitirlo sus características funcionales: a mejor evaluación, más posibilidades de disfrutar de tal situación[98]. El “teletrabajo” consiste en una modalidad de prestación de servicios de carácter no presencial, en virtud de la cual un empleado público puede desarrollar parte de las funciones propias de su puesto de trabajo fuera de las dependencias de la Entidad a la que sirve, mediante el uso de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación. La obtención de este régimen, sin duda, resulta muy interesante para los trabajadores públicos porque permite mejorar la conciliación de la vida familiar con la laboral y porque consiente la residencia fuera de los principales núcleos de población, con la consiguiente mejora de calidad de vida que ello puede conllevar.

5. Organización administrativa

En este campo, es conveniente que, para afrontar, del mejor modo posible, la tarea de evaluar el desempeño de los empleados a su servicio, cada Administración constituya tres tipos de organizaciones. Así, han de crearse o adaptarse estructuras para ejecutar, revisar y supervisar el diseño y aplicación de los procesos de valoración de los servidores públicos. Además, para mejorar la eficacia del sistema administrativo en su conjunto, es conveniente que se articulen o se habiliten órganos de colaboración interadministrativa en esta materia.

A) Organización administrativa de ejecución

La organización administrativa a la que se confíe el objetivo de llevar a cabo los procesos de evaluación del desempeño sería conveniente que se estructurase en dos conjuntos de organismos, interconectados, pero autónomos.

En primer lugar, debería establecerse una unidad administrativa que tuviese como cometido, entre otras funciones: a) la tarea de recoger y sistematizar, por medios electrónicos, los datos necesarios para la realización de las valoraciones; b) la función de explicar colectiva o individualmente a los empleados públicos el sistema de evaluación, resolver sus dudas sobre el mismo, orientarlos individualmente en el cumplimiento de sus objetivos, etc. y c) el apoyo técnico y administrativo a los responsables de la calificación del desempeño.

En segundo lugar, como ya se ha indicado, para garantizar los principios de objetividad e imparcialidad, la evaluación del desempeño se tendría que encomendar a un órgano colegiado, especializado y dotado de autonomía funcional[99].

Por una parte, el optar por una comisión, en lugar de por un modelo de evaluadores singulares, permite reducir, en gran medida, los sesgos más frecuentes en los procesos de valoración[100]. Y, por otra parte, la composición estrictamente técnica de este órgano, formado por expertos en evaluación de recursos humanos, garantiza el mayor acierto de sus resoluciones[101]; este carácter técnico, debe entenderse sin perjuicio de que a las reuniones de este órgano puedan asistir, con voz, pero sin voto, representantes de los trabajadores, como medida de garantía de los derechos de los mismos, y de los principios que rigen este sistema, en particular, la transparencia y la objetividad. Finalmente, el que la comisión de evaluación cuente con autonomía funcional, y, en consecuencia, no se halle sometida a ningún tipo de instrucciones o directrices, avala, en la medida de lo posible, el carácter objetivo e imparcial de las valoraciones que lleve a cabo.

B) Organización administrativa de revisión

En este ámbito, es indispensable que las Entidades públicas creen, por razones de eficiencia -para evitar el colapso de las vías ordinarias de recurso-, órganos colegiados competentes para la resolución de las reclamaciones que se presenten contra los resultados individuales de la evaluación del desempeño[102].

Por lo que respecta a su configuración, de estos órganos ha de poder predicarse que son: técnicos, es decir, compuestos por profesionales, sin perjuicio de que en sus deliberaciones puedan participar, con voz pero sin voto, representantes de los trabajadores, por las mismas razones antes indicadas; independientes, en el sentido de que ni los órganos ni sus miembros se pueden encontrar sujetos a instrucciones jerárquicas, y, neutrales, lo que implica que deben hallarse completamente desvinculados de los órganos de evaluación, aunque estos sean también independientes.

C) Organización administrativa de supervisión

Con la finalidad de garantizar el correcto funcionamiento, la eficacia y la mejora continua de los sistemas de evaluación del desempeño, los diferentes Entes públicos tienen que analizar, periódicamente, los resultados de los mismos. Como consecuencia de tal examen, se podrán diseñar y articular las medidas de control, revisión y actualización que se consideren oportunas. Para desarrollar esta función, caben dos posibilidades. Se puede optar por crear órganos específicos con esta tarea[103], o bien se puede elegir atribuir tales competencias a los órganos que, con carácter general, tienen encomendadas las actividades de control y de vigilancia del cumplimiento de las normas de función pública y de supervisión del cumplimiento de los estándares de calidad por parte de la Administración de que se trate[104].

D) Organización administrativa de cooperación

Dada la complejidad de la implantación y desarrollo de los procesos de evaluación del desempeño, parece conveniente que las distintas Entidades públicas o bien creen o bien atribuyan a algún órgano de cooperación en materia de empleo público ya constituido, tanto la tarea de poner en común los sistemas de evaluación, para compartir conocimientos y experiencias[105], como la articulación de instrumentos de colaboración, esencialmente, de apoyo de las Administraciones que poseen una mayor capacidad técnico-organizativa a las que cuentan menos facultades en este ámbito[106]. Esta colaboración se puede extender no sólo al hecho de compartir los elementos estructurales de los instrumentos de evaluación (eso sí, con las oportunas adaptaciones), sino, incluso, labl organización de la evaluación del desempeño. Así, a través de la firma de los oportunos convenios de colaboración, una Administración de reducidas dimensiones, por ejemplo, podría encomendar a otra, generalmente, de un nivel territorial superior, el desarrollo de estas tareas.

IV. Bibliografía [arriba] 

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Notas [arriba] 

*Profesor Contratado Doctor. Universidad de Santiago de Compostela. marcos.almeida@usc.es

[1] Parte del presente estudio ha sido realizada en el marco del proyecto de investigación: “Instrumentos jurídicos para la lucha contra la despoblación en el ámbito rural (DESPORU), RTI2018-099804-A-100” de la Agencia Estatal de Investigación del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades del Reino de España.
[2] Como, por ejemplo, la simplificación administrativa y la generalización de la denominada administración electrónica.
[3] La Sociedad ha perdido, en los últimos decenios, como consecuencia de diversos casos de mala administración, gran parte de su confianza en el sector público. Por eso, este ha de esforzarse en recuperar dicha confianza y ganar la legitimad necesaria para el incontrovertido ejercicio de sus funciones, a través de una actividad diaria ejemplar.
[4] Otro elemento fundamental, pero que no es objeto de este estudio, es la mejora del método de selección de los empleados públicos. En este sentido, ha de avanzarse en la búsqueda de sistemas objetivos que permitan que las Administraciones cuenten a su servicio con los mejores profesionales posibles.
[5] Una visión global del panorama regulatorio en este ámbito se puede ver en: Rastrollo Suárez, Juan José. Evaluación del desempeño en la Administración: hacia un cambio de paradigma en el sistema español de empleo público, Tirant lo Blanch, Valencia, 2018, págs. 134-198 y Padilla Ruiz, Pedro. Gestión del empleo público: la evaluación del desempeño en la mejora de la eficiencia administrativa, Bosch, Barcelona, 2016, págs. 91-139.
[6] Vid. Almeida Cerreda, Marcos. “La evaluación del desempeño de los empleados públicos. En particular, el establecimiento de sistemas de evaluación del desempeño en las Administraciones locales”, Anuario de Derecho Municipal, n. 3, 2009, págs. 115-158. En este sentido vid. también los artículos 113.4 LFPE y 66.4 LEPCM.
[7] Carlos Galindo Meño, en este sentido, ha destacado: «La evaluación no resulta posible sin conocer las funciones, tareas y exigencias asociadas a los puestos de trabajo, cuáles de ellas son primordiales en el desempeño de un puesto, cuándo se puede entender que dichas funciones están bien desempeñadas, cuáles son más decisivas para el logro de los objetivos de cada unidad u órgano administrativo» (Galindo Meño, Carlos. “La carrera profesional y la evaluación del desempeño en el nuevo Estatuto Básico del Empleado Público”, Ortega Álvarez, Luis (dir.), Estatuto Básico del Empleado Público, La Ley, Madrid, 2007, pág. 247).
[8] Evidentemente, no es necesario que este estudio se haga puesto por puesto, sino que se puede llevar a cabo por grupos homogéneos de puestos. En este sentido, M. Carme Noguer Portero propone la simplificación mediante la agrupación de los puestos en “familias” (Noguer Portero, M. Carme. “La evaluación del desempeño”, Del Rey Guanter, Salvador (dir.), Comentarios al Estatuto Básico del Empleado Público, Madrid, La Ley, 2008, pág. 312).
[9] Vid. Cabal, Ángel Luis. “La evaluación del desempeño como nuevo reto de la función pública”, El Estatuto del Empleado Público y la modernización de la Administración local, Ediciones Trea, Gijón, 2008, pág. 206.
[10] Vid. Ramió Matas, Carles. “La administración que se espera para después de la crisis”, Rodríguez-Campos González, Sonia (dir.), El empleo público en tiempo de reformas, Marcial Pons, Madrid, 2014, págs. 113-132.
[11] Este precepto señala: «Este Estatuto refleja, del mismo modo, los siguientes fundamentos de actuación: […] i) Evaluación y responsabilidad en la gestión».
[12] Este artículo dispone: «El personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados».
[13] Esta norma establece: «Los empleados públicos tienen los siguientes derechos de carácter individual en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio: […] c) A la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación».
[14] Este precepto reza: «Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán regular la carrera horizontal de los funcionarios de carrera, pudiendo aplicar, entre otras, las siguientes reglas: […] b) Se deberá valorar la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño. Podrán incluirse asimismo otros méritos y aptitudes por razón de la especificidad de la función desarrollada y la experiencia adquirida».
[15] Este artículo tiene el siguiente contenido: «1. Las Administraciones Públicas establecerán sistemas que permitan la evaluación del desempeño de sus empleados. La evaluación del desempeño es el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados.
2. Los sistemas de evaluación del desempeño se adecuarán, en todo caso, a criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación y se aplicarán sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos.
3. Las Administraciones Públicas determinarán los efectos de la evaluación en la carrera profesional horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones complementarias previstas en el artículo 24 del presente Estatuto.
4. La continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso quedará vinculada a la evaluación del desempeño de acuerdo con los sistemas de evaluación que cada Administración Pública determine, dándose audiencia al interesado, y por la correspondiente resolución motivada.
5. La aplicación de la carrera profesional horizontal, de las retribuciones complementarias derivadas del apartado c) del artículo 24 del presente Estatuto y el cese del puesto de trabajo obtenido por el procedimiento de concurso requerirán la aprobación previa, en cada caso, de sistemas objetivos que permitan evaluar el desempeño de acuerdo con lo establecido en los apartados 1 y 2 de este artículo».
[16] Este precepto dispone: «Serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes: […] d) Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación del desempeño».
[17] Un somero análisis de cada una se puede encontrar en: Rastrollo Suárez, Juan José. 2018, págs. 209-261.
[18] Vid., sobre la regulación contenida en esta norma: Gorriti Bontigui, Mikel. “La evaluación de desempeño en la Ley de Empleo Público de Castilla-La Mancha”, Revista jurídica de Castilla-La Mancha, n. 50, 2011, pág. 343-370.
[19] Vid., sobre la disciplina prevista en esta disposición legal: Miguez Macho, Luis. “O desenvolvemento lexislativo do Estatuto básico do empregado público en tempos de crise: a nova Lei do emprego público de Galicia”, REGAP: Revista galega de administración pública, n. 49, 2015, págs. 75-104.
[20] Aunque no acometen el tema de la evaluación del desempeño, de forma directa y sistemática, también es posible encontrar referencias a la misma en las siguientes normas autonómicas: Ley N° 1/2017, de 8 de febrero, de medidas de racionalización del régimen retributivo y de clasificación profesional del personal directivo y del resto del personal al servicio de los entes del sector público institucional de la Comunidad Autónoma de Aragón; Ley N° 2/1987, de 30 de marzo, de la Función Pública Canaria; Ley N° 1/1986, de 10 de abril, de la Función Pública de la Comunidad de Madrid y Ley N° 3/1990, de 29 de junio, de Función Pública de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja (en adelante, LFPR). Dichas disciplinas, en esencia, atribuyen determinados efectos a la evaluación del desempeño (en particular, en el ámbito de la prolongación de la actividad). Vid., sobre la normativa aragonesa, por ejemplo: Gorriti Bontigui, Mikel. “La evaluación del desempeño: análisis, retos y propuestas: Una aplicación a la Comunidad Autónoma de Aragón”, Revista Aragonesa de Administración Pública, n. Extra 13, 2011, págs. 297-320.
[21] En esta línea, se pueden citar las normas de Galicia y de Castilla-La Mancha.
[22] En este sentido, vid. Almeida Cerreda, Marcos. 2009, págs. 115-158.
[23] En este sentido, vid. Almeida Cerreda, Marcos. 2009, passim.
[24] Es preciso resaltar que constituyó un indudable acierto del EBEP el prever la valoración no sólo de resultados, sino también de conductas. De este modo, se hizo posible que, teniendo en cuenta las características funcionales de cada puesto de trabajo, en la evaluación final de unos tenga una mayor incidencia la valoración de los resultados alcanzados y, en otros, la valoración de las conductas seguidas, de modo que se logre la articulación de un sistema de evaluación flexible, perfectamente adaptable a los múltiples tipos de puestos existentes.
[25] Para un detallado análisis de esta técnica en el sector público, vid.: Todolí Signes, Adrián. Retribuciones y evaluación del desempeño en el sector público, Aranzadi, Cizur Menor, 2017, págs. 61-78.
[26] Es importante destacar que, desde un punto de vista legal y pragmático, conviene evitar que dicha determinación sea efectuada de modo unilateral por la Administración. Dado que es un derecho de los trabajadores públicos la participación en la consecución de los objetivos de la Entidad en la que prestan sus servicios (artículo 14.4 TRLEBEP), para lograr el pleno respeto a sus derechos y una óptima motivación de los mismos, conviene que estos, de algún modo, concierten con su Administración cuales son las metas que han de alcanzar.
[27] En este sentido, vid. los artículos 66.5 LEPCM y 82.4 LEPG.
[28] Vid. Cortés Carreres, José Vicente. “La evaluación del desempeño en el Estatuto Básico del Empleado Público”, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, n. 1, 2009, págs. 36 y ss.
[29] En este sentido, vid. el artículo 84.2.b) LEPG.
[30] Para un exhaustivo análisis de la evaluación de conductas, vid.: Todolí Signes, Adrián. 2017, págs. 79-96.
[31] Vid. Cortés Carreres, José Vicente. 2009.
[32] En este sentido, vid. el artículo 86 LFPV.
[33] En el TRLEBEP, estos deberes se recogen en los siguientes preceptos:
“Artículo 52. Deberes de los empleados públicos. Código de Conducta.
Los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres, que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos configurado por los principios éticos y de conducta regulados en los artículos siguientes.
Los principios y reglas establecidos en este capítulo informaran la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos.
Artículo 53. Principios éticos.
1. Los empleados públicos respetarán la Constitución y el resto de normas que integran el ordenamiento jurídico.
2. Su actuación perseguirá́ la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos y se fundamentará en consideraciones objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el interés común, al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales, familiares, corporativas, clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio.
3. Ajustaran su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que presten sus servicios, y con sus superiores, compañeros, subordinados y con los ciudadanos.
4. Su conducta se basará en el respeto de los derechos fundamentales y libertades públicas, evitando toda actuación que pueda producir discriminación alguna por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo, orientación sexual, religión o convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.
5. Se abstendrán en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así́ como de toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto público.
6. No contraerán obligaciones económicas ni intervendrán en operaciones financieras, obligaciones patrimoniales o negocios jurídicos con personas o entidades cuando pueda suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto público.
7. No aceptarán ningún trato de favor o situación que implique privilegio o ventaja injustificada, por parte de personas físicas o entidades privadas.
8. Actuarán de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia, y vigilarán la consecución del interés general y el cumplimiento de los objetivos de la organización.
9. No influirán en la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo sin justa causa y, en ningún caso, cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los titulares de los cargos públicos o su entorno familiar y social inmediato o cuando suponga un menoscabo de los intereses de terceros.
10. Cumplirán con diligencia las tareas que les correspondan o se les encomienden y, en su caso, resolverán dentro de plazo los procedimientos o expedientes de su competencia.
11. Ejercerán sus atribuciones según el principio de dedicación al servicio público absteniéndose no solo de conductas contrarias al mismo, sino también de cualesquiera otras que comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios públicos.
12. Guardarán secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, y mantendrán la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés público.
Artículo 54. Principios de conducta.
1. Trataran con atención y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los restantes empleados públicos.
2. El desempeño de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo se realizará de forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos.
3. Obedecerán las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección procedentes.
4. Informarán a los ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan derecho a conocer, y facilitarán el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
5. Administrarán los recursos y bienes públicos con austeridad, y no utilizarán los mismos en provecho propio o de personas allegadas. Tendrán, asimismo, el deber de velar por su conservación.
6. Se rechazará cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá́ de los usos habituales, sociales y de cortesía, sin perjuicio de lo establecido en el Código Penal.
7. Garantizarán la constancia y permanencia de los documentos para su transmisión y entrega a sus posteriores responsables.
8. Mantendrán actualizada su formación y cualificación.
9. Observarán las normas sobre seguridad y salud laboral.
10. Pondrán en conocimiento de sus superiores o de los órganos competentes las propuestas que consideren adecuadas para mejorar el desarrollo de las funciones de la unidad en la que estén destinados. A estos efectos se podrá́ prever la creación de la instancia adecuada competente para centralizar la recepción de las propuestas de los empleados públicos o administrados que sirvan para mejorar la eficacia en el servicio.
11. Garantizarán la atención al ciudadano en la lengua que lo solicite siempre que sea oficial en el territorio”.
[34] En esta línea, mayor valoración positiva se ha de otorgar a los empleados que asumen la iniciativa en la realización de las actividades que les correspondan en el ámbito de sus funciones.
[35] En este sentido, vid. los artículos 66.5.c LEPCM y 84.1.b LEPG.
[36] En este sentido, vid. el artículo 66.5. f LEPCM.
[37] En este sentido, vid. el artículo 66.5. d y e LEPCM.
[38] En este sentido, vid. el artículo 84.1.b LEPG.
[39] En este sentido, vid. el artículo 66.5.g LEPCM.
[40] Así, vid.: el artículo 3.i LEPCM, el artículo 2.h LFPE, el artículo 3.1.i LEPG y el artículo 2.1.g LFPV.
[41] En este sentido, el artículo 14 TRLEBEP establece: «Los empleados públicos tienen los siguientes derechos de carácter individual en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio: […] c) A la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación». Vid., además, los artículos: 115.f LFPB, 96.c LEPCM, 46.c LFPE, 71.c LEPG y 66.c LFPV.
[42] El TRLEBEP no impone directamente que estos, de manera necesaria, tengan que someterse a procesos de evaluación. No obstante, el apartado 4 de su artículo 20, en la medida en que vincula la continuidad en el puesto de trabajo obtenido por concurso a la evaluación del desempeño, está conformando también como obligatoria para los empleados públicos esta evaluación.
[43] En esta cuestión, el Legislador ha seguido las recomendaciones de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, CEBEP), la cual en su Informe final había señalado: «Siendo este un factor decisivo de modernización de nuestro sistema administrativo, entendemos que el Estatuto Básico debería establecer la obligatoriedad, para todas las Administraciones, de organizar sistemas de evaluación del desempeño de sus empleados» (Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público. Estatuto Básico del Empleado Público. Informe de la Comisión, INAP-Goberna, Madrid, 2005, pág. 108).
Esta obligación se reitera en las Leyes autonómicas, si bien, en algunas de ellas, dicho deber se suaviza al establecer que la implantación de la evaluación del desempeño se hará de forma “progresiva” (vid. artículo 39 LFPB).
[44] A este respecto, la CEBEP, en su momento, indicó: «Estos sistemas deben diseñarse de tal forma que garanticen la objetividad e imparcialidad de la evaluación, mediante la determinación previa de criterios objetivos, transparentes y previsibles de evaluación y mediante la aplicación de técnicas adaptadas al contenido funcional de los puestos de trabajo y a las finalidades perseguidas por la evaluación en cada caso» (Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público. 2005, pág. 108).
[45] Sobre estos principios, vid. un comentario crítico en: Padilla Ruiz, Pedro. 2016, págs. 227-264.
[46] M. Carme Noguer Portero ha defendido que: «[…] cada trabajador debe poder conocer qué, cómo, cuándo y por quién será evaluado y el resultado obtenido en cada período de su evaluación, junto a los motivos que han llevado a ese y no a otro resultado […]» (Noguer Portero, M. Carme. 2008, pág. 313).
[47] Por ejemplo, los empleados podrían tener acceso por vía informática, a través de un “Portal del Empleado”, a datos provisionales sobre algunos aspectos evaluables de recogida automatizada, como, por ejemplo, el porcentaje de absentismo. Estos datos les pueden servir para autoevaluarse; eventualmente, corregir su actuación, y, en consecuencia, lograr un mejor resultado en la evaluación de su desempeño.
[48] Así, M. Carme Noguer Portero señala que: «[…] debe hacerse público el resultado general, por áreas, departamentos o colectivos, de las evaluaciones […]» (Noguer Portero, M. Carme. 2008, pág. 313).
[49] Carlos Galindo Meño ha planteado, en este punto: «Más discutible es cómo haya de entenderse el principio de transparencia y si alcanza a la necesidad de dar publicidad al resultado de evaluaciones, y mucho más al contenido total de los documentos de evaluación que deben pertenecer a la esfera de la privacidad de cada empleado» (Galindo Meño, Carlos. 2007, pág. 243).
[50] Al amparo de lo previsto en la letra f del artículo 6.1 RGPD.
[51] Aplicando, por lo tanto, lo previsto en el apartado 1 párrafo primero de la disposición adicional séptima de la Ley Orgánica N° 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (en adelante, LOPD).
[52] Esta propuesta de solución se basa en la Consulta 30/2019 de la Agencia Española de Protección de Datos.
[53] Así, vid. el Informe 0565/2008 de la Agencia Española de Protección de Datos.
[54] Ello no quiere decir que se prescinda completamente de su colaboración, ya que, obviamente, pueden aportar información muy relevante. En consecuencia, el sistema óptimo para articular su participación en el procedimiento de evaluación puede pasar por la emisión de informes preceptivos sobre el desempeño de sus subordinados.
[55] En este punto, M. Carme Noguer Portero ha puesto de manifiesto que: «[…] la evaluación la realizan sujetos y, por tanto, es por naturaleza subjetiva, ya que es imposible objetivar absolutamente, por ejemplo, el concepto que cada persona tiene de conceptos como “bastante adecuado”, “suficientemente adecuado”, “poco adecuado” o “muy adecuado” y si los comportamientos que merecen estos juicios se producen “frecuentemente”, “ocasionalmente” o “muy a menudo”» (Noguer Portero, M. Carme. 2008, pág. 314).
[56] En este sentido, vid. el artículo 113.2 LFPE.
[57] Cfr. Cortés Carreres, José Vicente. 2009, págs. 36 y ss.
[58] En particular, dentro de los derechos individuales que el artículo 14 TRLEBEP reconoce, tienen especial relevancia en el seno de la evaluación del desempeño: a) el derecho al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional y de acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional; b) el derecho a participar en la consecución de los objetivos atribuidos a la unidad donde preste sus servicios y a ser informado por sus superiores de las tareas a desarrollar; c) el derecho a la formación continua y a la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en horario laboral; d) el derecho al respeto de su intimidad, orientación sexual, propia imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por razón de sexo, moral y laboral; e) el derecho a la no discriminación por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo u orientación sexual, religión o convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social; f) el derecho a la adopción de medidas que favorezcan la conciliación de la vida personal, familiar y laboral; g) el derecho a la libertad de expresión dentro de los límites del ordenamiento jurídico, h) el derecho a las vacaciones, descansos, permisos y licencias y j) el derecho a la intimidad en el uso de dispositivos digitales puestos a su disposición y frente al uso de dispositivos de videovigilancia y geolocalización, así como a la desconexión digital en los términos establecidos en la legislación vigente en materia de protección de datos personales y garantía de los derechos digitales.
[59] Sobre esta cuestión, M. Carme Noguer Portero ha escrito: «El respecto a la persona y a su condición de empleado público, la no intromisión innecesaria en el ejercicio de sus funciones, el derecho a la privacidad y a la intimidad personal, los límites establecidos en cuanto al control realizable sobre los medios de comunicación telefónicos o informáticos que utiliza cada persona en su puesto de trabajo son aspectos a tener en cuenta a la hora de diseñar los mecanismos que se van a utilizar para realizar la evaluación, puesto que un uso abusivo de los mismos (por ejemplo, mediante la monitorización en circuitos cerrados de televisión, la grabación telefónica, el uso del correo electrónico o la navegación por Internet, el acceso a las carpetas del ordenador, etc.) supondría una flagrante infracción del ordenamiento jurídico que, entre otras muchas consecuencias, conllevaría la invalidación total y absoluta del proceso de evaluación» (Noguer Portero, M. Carme. 2008, pág. 314).
[60] Cfr. Almeida Cerreda, Marcos. “Las entidades locales y la protección de datos”, Anuario de Derecho Municipal, n. 12, 2018, págs. 87-127.
[61] Cfr. Chaveli Donet, Eduard y Monreal Vilanova, Patricio. “La garantía de los derechos digitales en la Ley de Protección de Datos”, Campos Acuña, Concepción (dir.), Aplicación práctica y adaptación de la protección de datos en el ámbito local, 2ª ed., Wolters Kluwer, Madrid, 2019, págs. 244-246.
[62] En esta línea, el Tribunal Supremo en su Sentencia 293/2019, de 6 de marzo de 2019, dictada en el recurso de casación 2595/2017, en la medida en que sobre la base del artículo 14.c del EBEP y de la cláusula 4.1 del Acuerdo Marco de la Directiva 1999/70/CE, reconoce a los funcionarios interinos y al personal laboral temporal su derecho a la carrera profesional, implícitamente, declara que los mismos han de someterse, para ello, a la evaluación del desempeño y que las Administraciones públicas han de hacerlo posible.
[63] Vid. Galindo Meño, Carlos. 2007, pág. 241.
[64] En este sentido, vid. el artículo 84.2 LEPG.
[65] Vid., por ejemplo, el artículo 49 quáter.2 LFPA.
[66] De acuerdo con este criterio interpretativo, sería perfectamente lícita -aunque poco acertada- la limitación de los efectos de la evaluación del desempeño que, en una primera lectura, se infiere del artículo 39.2 LFPB, el cual, parece -aunque luego no es así- que los circunscribe a la carrera profesional y a la percepción de retribuciones complementarias.
[67] En este sentido, vid. el artículo 113.3 LFPE.
[68] En este sentido, vid. el artículo 38 LFPB.
[69] En este sentido, vid. el articulo 38 LFPB.
[70] En este sentido, vid. el artículo 127 LFPE.
[71] En este sentido, vid. el artículo 66.8 LEPCM.
[72] En este sentido, vid. el artículo 113.3 LFPE. Además, en esta misma línea, en el Informe de la CEBEP, se apuntaba a que la evaluación del desempeño debería constituir un instrumento al servicio de las Administraciones públicas para detectar las necesidades de instrucción de sus empleados y, teniendo en cuenta las mismas, mejorar la oferta y adaptar la programación de cursos de formación. Cfr. Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público. 2005, pág. 116.
[73] En este sentido, vid. el artículo 112 LEPCM, el artículo 71 LFPE y 94 LFPV.
[74] En este sentido, vid. el artículo 71 LFPE y el artículo 85.2 LEPG.
[75] En esta línea, José Vicente Cortés Carreres ha señalado: «El EBEP es parco en esta cuestión en el art. 20.3 se dice que se determinarán los efectos en la formación y con ello parece zanjar el asunto si bien debemos entender que una ED se utiliza entre otras cuestiones a procurar retroinformación sobre su trabajo y cómo mejorarlo, no olvidemos que una de las cuestiones por las que se realiza la ED es procurar la mejora del desempeño del puesto y por tanto, dar feedback sobre el resultado del desempeño del mismo, indicar los puntos fuertes como reconocimiento, señalar las oportunidades de mejora y establecer si es necesario un plan de mejora individual que deberá contener la detección de las necesidades formativas del evaluado y la programación de acciones de formación o en qué nuevas habilidades tiene que entrenarse para desempeñar con éxito su trabajo. En consecuencia, formación y entrenamiento parecen dos efectos básicos de la ED, vinculada además esta formación a la carrera como elemento de valoración y como elemento necesario para desempeñar cada vez mejor el trabajo y, por tanto, mejorar la evaluación. A más formación bien programada, mejor desempeño y, por tanto, más probabilidades de recibir evaluaciones positivas que permitirán crecer profesionalmente» (Cortés Carreres, José Vicente. 2009, págs. 36 y ss.).
[76] Vid. Vida Fernández, José. “Artículo 20. La evaluación del desempeño”, Monereo Pérez, José Luis et al. (dirs.), El Estatuto Básico del Empleado Público, Comares, Granada, 2008, pág. 285.
[77] Vid. Vida Fernández, José. 2008, pág. 285.
[78] En este sentido, la CEBEP indicó: «Por de pronto, es recomendable flexibilizar la actual regulación de los concursos, de manera que se tengan en cuenta significativamente los resultados de la evaluación del rendimiento de los empleados públicos, más que otros méritos o supuestos méritos más formales» (Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público. 2005, pág. 120). Actualmente, se configura como mérito valorable en: el artículo 68.8 LEPCM, el artículo 117.1.e LFPE y el artículo 100.2 LFPV.
[79] En este sentido, vid. el artículo 66.8 LEPCM.
[80] Así, por ejemplo, se presentaron diversas Enmiendas en el trámite parlamentario del EBEP para proponer su supresión (BOCG de 24 de noviembre de 2006, n. 94-9, serie A).
[81] Esta norma estableció: «[…] Los funcionarios que accedan a un puesto de trabajo por el procedimiento de concurso, podrán ser removidos por causas sobrevenidas derivadas de una alteración en el contenido del puesto de trabajo, realizada a través de las relaciones de puestos de trabajo, que modifique los supuestos que sirvieron de base a la convocatoria, o de una falta de capacidad para su desempeño manifestada por rendimiento insuficiente, que no comporte inhibición y que impida realizar con eficacia las funciones atribuidas al puesto. La remoción se efectuará previo expediente contradictorio mediante resolución motivada del órgano que realizó el nombramiento, oída la Junta de Personal correspondiente […]».
[82] Carlos Galindo Meño ha señalado al respecto: «La previsión tiene sentido teniendo en cuenta la reiterada doctrina de los Tribunales contraria a admitir la remoción del puesto de trabajo por falta de capacidad para el desempeño del puesto manifestada por rendimiento insuficiente, cuando no se ha fijado cuál sea el estándar de rendimiento suficiente exigido que permita apreciar por comparación si el que ofrece el funcionario removido está por debajo de aquél. La inexistencia en las Administraciones de costumbre en cuanto a fijar y medir el rendimiento hizo prácticamente ineficaz la figura de la remoción introducida en la LMRFP por la reforma del año 1988» (Galindo Meño, Carlos. 2007, pág. 245).
[83] Francisco de Miguel Pajuelo afirma, en este sentido: «[es] mucho más acertada que la contenida en el art. 20.1 e) de la Ley de Medidas actual cuando prevé la remoción del puesto obtenido por concurso por incapacidad para su desempeño. Se establece ahora la vinculación positiva del puesto obtenido al resultado de la evaluación del desempeño que necesariamente debe realizarse, y no consiste ya en un expediente individualizado que más se parecía a una sanción disciplinaria que a un procedimiento de remoción del puesto y que por ello lo convertía en un procedimiento poco utilizado. Además, ahora como antes se siguen respetando los principios de contradicción y motivación de la resolución» (de Miguel Pajuelo, Francisco. “La evaluación del desempeño”, Palomar Olmeda, Alberto y Sempere Navarro, Antonio V. (dirs.). Comentarios a la Ley N° 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, Aranzadi, Cizur Menor, 2008, pág. 198).
[84] A. Javier Ferreira Fernández describe claramente esta proximidad al señalar: «Así pues, la falta de rendimiento en un puesto de trabajo no se configura de manera unitaria, sino que puede manifestarse de forma muy variada y que va desde la inhibición en el cumplimiento de las tareas (falta muy grave), hasta el cumplimiento ineficaz de las mismas, descuidado o negligente (falta grave), o hasta un cumplimiento ineficaz de las mismas no intencionado, sino derivado de una falta de capacidad no imputable al propio funcionario (causa de remoción).
La ausencia de culpabilidad o negligencia deviene, por tanto, en elemento diferencial entre la causa de remoción que se está tratando y las infracciones a que me acabo de referir» (Ferreira Fernández, Javier. La provisión de puestos de trabajo en la Administración General del Estado, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2002, págs. 91-92).
[85] De acuerdo con el artículo 95.2 TRLEBEP, son faltas muy graves: «[…] c) El abandono del servicio, así como no hacerse cargo voluntariamente de las tareas o funciones que tienen encomendadas. […] g) El notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo o funciones encomendadas».
[86] Salvo en el supuesto en que existiese una única evaluación que, por ser tan insatisfactoria y aparentemente incorregible, en aras a un correcto desarrollo del servicio público, permitiese estimar oportuno adoptar la medida de remoción de forma inmediata.
Esta interpretación es justificable atendiendo también a razones temporales. Probablemente, en la mayoría de las Administraciones públicas la evaluación del desempeño se configurará como un proceso anual, y es evidente que este período es insuficiente para determinar la adecuación o no del empleado público al puesto de trabajo. Por ello, en caso de obtener una evaluación desfavorable, ligarle mecánicamente el efecto de la remoción (sobre todo si se trata del primer año en que desempeña el puesto de trabajo objeto de la evaluación) es excesivamente severo; parece, en consecuencia, más razonable que, para que se pueda acudir a la remoción, se fije por las diferentes Administraciones un criterio más razonable, como, por ejemplo, que, para que se pueda acordar la remoción del puesto de trabajo, existan dos evaluaciones negativas en un período de tres años.
En este sentido, la CEBEP indicó: «En tercer lugar, el Estatuto debe establecer que los titulares de los puestos de trabajo que han accedido a ellos mediante un procedimiento selectivo de provisión tienen derecho a desempeñar su puesto durante el plazo mínimo razonable que establezca la legislación en cada caso aplicable, pudiendo ser prorrogado dicho plazo automáticamente en virtud de la evaluación de su rendimiento» (Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público. 2005, pág. 123).
[87] En este sentido, vid. los artículos 69 LEPCM y 120 LFPE.
[88] En este sentido, vid. los artículos 57.2.c LFPE, 137.2.c LEPG y 76.c LFPV.
[89] Vid. Férez Fernández, Manuel. “El modelo de gestión de los recursos humanos en el ámbito local”, Palomar Olmeda, Alberto (coord.), El Estatuto Básico del empleado público y su incidencia en el ámbito local, CEMCI, Granada, 2007, pág. 99.
[90] En este sentido, vid. el artículo 137.2.c LEPG.
[91] Vid. Miguez Macho, Luis. “La carrera administrativa”, Rodríguez-Campos González, Sonia (dir.), El empleo público en tiempo de reformas, Marcial Pons, Madrid, 2014, págs. 88-98.
[92] Vid. Arroyo Yanes, Luis Miguel. “La carrera professional i l'avaluació de l'acompliment dels funcionaris públics”, Revista catalana de dret públic, n. 45, 2012, págs. 94-128.
[93] En este sentido, vid. los artículos 64.6 LEPCM, 77.d LEPG, 41 bis TRLFPM y 117.1 LFPV.
[94] En este sentido, vid. los artículos 66.4 LFPCL y 113.7 LFPE.
[95] En este sentido, vid. el artículo 32 bis.5 LFPR y, sólo respecto del último tramo de la carrera, el artículo 64.9 LEPCM.
[96] En este sentido, vid., entre otros, los artículos 60 LFPCL, 39 TRLFPM y 63 LFPV.
[97] En este sentido, vid. el artículo 39.2 LFPB.
[98] Aunque este no tiene porqué ser el único criterio a considerar, determinadas políticas públicas, como, por ejemplo, la lucha contra la despoblación, pueden hacer conveniente el tener en cuenta otros factores (v. gr. la residencia permanente en una zona rural).
[99] En este sentido, vid., entre otros, los artículos 83 LEPG y 121.3 LFPV.
[100] José Vicente Cortés Carreres señala algunos de los más frecuentes: «Sesgo por “el efecto de halo”. Es la tendencia del evaluador a valorar positiva o negativamente a un trabajador, en base a un solo atributo o característica del mismo.
Sesgo por efecto “born”. Es lo contrario al efecto halo. Consiste en la tendencia a valorar de forma negativa, porque hay una característica negativa que contamina la evaluación global del evaluador como negativa.
Sesgo por “el efecto de halo sucesivo”. Es la tendencia del evaluador a valorar de forma irreal positiva o negativamente a un sujeto por el hecho de que las demás personas de su entorno que son valoradas antes que él o después que él, son mediocres, competentes o incompetentes.
Insuficiente conocimiento de los evaluados. A veces los evaluadores no conocen suficientemente a algunos empleados que deben valorar.
Entre los distintos sesgos debidos al paso del tiempo encontramos el “Efecto recencia”. El tiempo afecta de forma considerable a la evaluación, cuando los evaluadores emiten juicios sobre desempeños observados un año antes, la precisión del juicio se reduce considerablemente. La proximidad en el tiempo influye en el juicio. Tendemos a evaluar sobre la base del desempeño más reciente y olvidamos la ejecución pasada. Para evitar este error se deben realizar evaluaciones parciales o lo que se denomina evaluación orientativa.
Sesgo de tendencia parcial constante o sistemática. En las evaluaciones basadas en escalas de valoración los evaluadores tienden a dar puntuaciones sistemáticas bien hacia los valores extremos o bien hacia los valores medios, se conoce la:
Tendencia hacia los valores medios. El temor a emitir juicios muy positivos o muy negativos sobre los subordinados por quedar bien con estos, y evitar conflictos, provoca que los evaluadores tiendan a dar valores medios. El desconocimiento de los empleados también provoca una inclinación hacia los valores medios.
Tendencia a otorgar puntuaciones extremas. Hay evaluadores que tienden a dar puntuaciones o muy altas o muy bajas, entre estos se pueden detectar los de tendencia generosa o los de tendencia severa y también los de tendencia neutra.
Evaluación política. Al contrario de los sesgos mencionados, anteriormente, que se producen de manera inconsciente, este es un error consciente. No son juicios objetivos, porque no se relacionan con la actuación real del evaluado, sino por los intereses particulares del evaluador.
Sesgos producidos por las características personales del evaluador y/o del evaluado, como son los debidos al sexo, a la personalidad del evaluador. Los evaluadores más seguros de sí mismos y con mayor autoestima tienden a evaluar más objetivamente a los trabajadores. Por el contrario, los evaluadores con un autoconcepto más pobre de sí mismo suelen ser más severos con sus subordinados y los efectos “parecido-a-mí”, y el “efecto distinto-de-mí” es la tendencia a evaluar más positiva o negativamente a aquellas personas que se perciben como más o menos semejantes al evaluador» (Cortés Carreres, José Vicente. 2009, pp. 36 y ss.).
[101] No obstante, como se ha apuntado, en la evaluación han de participar, en todo caso, las personas superiores jerárquicamente, mediante la emisión de los correspondientes informes. Además, en función de las características de cada puesto, podrá establecerse la necesidad de valoraciones realizadas por personas jerárquicamente dependientes o sin relación de jerarquía, pero, por ejemplo, que, por razón de su cargo, colaboren habitualmente con el titular del puesto evaluado.
[102] Es necesario recoger esta idea de la CEBEP, la cual la planteó del siguiente modo: «Por último, somos conscientes de que la introducción de sistemas de evaluación del rendimiento puede dar lugar a un aumento de la conflictividad jurídica en el seno del empleo público, tal como ha sucedido en algunas experiencias conocidas (v. gr. el personal docente universitario). A tales efectos sería conveniente prever que las reclamaciones que puedan plantearse sean resueltas por los órganos especializados de garantía de los principios de igualdad, mérito y capacidad a los que nos venimos refiriendo en este informe» (Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público. 2005, pág. 109). En este sentido, vid. el artículo 66.7 LFPCL.
[103] En este sentido, vid. el artículo 66.7 LFPCL.
[104] En este sentido, vid. el artículo 10 LFPB.
[105] En este sentido, vid. el artículo 11.2.g LFPE.
[106] En este sentido, vid. los artículos 163.f LFPCL y 11.2.h LFPE.