Transformación digital
Algunas reflexiones de su impacto en la Administración y el empleo público
Jaime Villacreses Valle*
I. Introducción [arriba]
Como señala Concepción Campos, vivimos tiempos de cambio, en el que nadie puede negar que la irrupción de las nuevas tecnologías de la información y comunicación ha introducido en nuestras vidas una variable de imposible predictibilidad[1]. La aplicación cada vez más intensa de las tecnologías tiene efectos también en el empleo público, donde en algunos casos son bienvenidos y en otros rechazados.
Los principios de eficiencia, eficacia, oportunidad, calidad, entre otros que forman parte de la buena administración, reclaman cambios estructurales y organizacionales en las Administraciones Públicas lo que ha llevado a su transformación digital.
Por ello, en este trabajo proponemos analizar el proceso de innovación y digitalización de las Administraciones Públicas, cómo se propuso la implementación de la Administración Pública Electrónica y cómo se propone ahora la Administración Pública Inteligente, con la incorporación de las tecnologías emergencias entre las que está la inteligencia artificial y la robótica. En este sentido, se dedicará una sección aparte a la reflexión del impacto de la implementación de la inteligencia artificial en el empleo público, especialmente, sobre los temores al desempleo tecnológico y las nuevas oportunidades.
Hemos considero pertinente apuntar unas ideas sobre el teletrabajo y cuáles serían las condiciones adecuadas para que este se dé así; y, luego, tratamos el tema de las competencias digitales y el empleo público.
Así, en el presente trabajo pretendemos poner en consideración del lector, algunas reflexiones sobre el proceso de innovación de las Administraciones Públicas y su impacto en quienes son su motor, los funcionarios públicos.
II. Sobre el proceso de innovación y digitalización de las Administraciones Públicas [arriba]
Desde hace algunos años, se viene levantando la voz con críticas por el alto costo que representa para el Estado cubrir una importante cantidad de salarios de los funcionarios públicos sin que, en muchos casos, esto refleje una mejoría considerable en la eficiencia y calidad de los servicios que reciben los ciudadanos lo cual ha llevado a recomendar una transformación digital de las Administraciones Públicas.
Se sostiene que en América Latina y el Caribe los trámites son difíciles, lentos, vulnerables a la corrupción, y que terminan excluyendo a la gente con menos recursos. Conocemos que muchos de estos trámites todavía se gestionan en persona y en papel. Se dice, además, que los ciudadanos pierden tiempo entre ventanilla y ventanilla y, en muchos casos, terminan pagando sobornos a los funcionarios. Las empresas pierden horas productivas en la obtención de permisos, licencias, aprobaciones de planos, entre otros, y con ellas, también pierden parte de su productividad. El Estado se enreda en procedimientos complejos, elaboración de manuales y emisión de regulaciones contradictorias e innecesarias, no logra conectar a las políticas públicas con los beneficiarios objetivo. En definitiva, con los trámites difíciles todos pierden[2].
En la mayoría de los países de la región, el ciudadano asume el rol de mensajero para completar sus trámites, de ir de una institución a otra a pedir su acta de nacimiento, luego ir a otra a solicitar su certificado de antecedentes judiciales y así sucesivamente hasta llegar a la institución donde está realizando el trámite actual para completarlo. Ante esta situación, se evidencia la falta de coordinación entre las instituciones del gobierno que no se comunican entre sí, ni intercambian información que ya poseen de los ciudadanos[3]. ¡Esto no puede continuar así!
Diana Valencia nos explica que, en los últimos años, las sociedades alrededor del mundo están reclamando cada vez más y mejores servicios públicos por parte del Estado. También están reclamando mayor capacidad de gestión, efectividad e innovación, pues las viejas estructuras burocráticas, jerárquicas, centralizadas y cerradas a las necesidades de la sociedad y de los ciudadanos no consiguen dar respuestas efectivas a las diferentes problemáticas existentes en la actualidad[4].
La misma autora añade que las tecnologías de la información y del conocimiento (TIC) en auge en diferentes sociedades alrededor del mundo colocan nuevos desafíos a los gobiernos, quienes, de ahora en adelante, deben comenzar a utilizar y aprovechar las ventajas de las TIC para mejorar la gestión gubernamental en todos los niveles posibles, pues no hacerlo coloca en riesgo la relevancia del propio Estado en las diferentes redes de poder que atraviesan las sociedades y los territorios[5].
El Estado en la era de la información y las nuevas tecnologías necesita realizar transformaciones al interior de las entidades para que las estructuras sea más horizontales, mediante la organización de procesos que puedan comunicarse permanentemente, establecer interconexiones internas que permitan mejorar los flujos de información necesarios para la coordinación y cooperación institucional y entre los equipos de trabajos[6].
La innovación de la función pública debe lograr que la relación entre las personas y las Administraciones Públicas mejore y que esta última cuenta con las herramientas óptimas para satisfacer las necesidades.
2.1. La Administración Electrónica
Así, algunas Administraciones Públicas comenzaron evolucionando hacia el Gobierno Electrónico o Administración Electrónica[7] con, entre otras, las siguientes finalidades:
• Aproximar estas a los ciudadanos, facilitar la comunicación y la relación por medios electrónicos;
• Incrementar la calidad de los servicios y productos públicos para así lograr la eficiencia, eficacia y mayor transparencia en la gestión pública;
• Optimizar los modos de organización y funcionamiento de los Gobiernos y sus Administraciones, simplificando trámite y procedimientos.
• Sensibilizar a las Administraciones y sus funcionarios para que ofrezcan sus servicios y se interconecten con las personas a través de estrategias de múltiples canales de acceso.
Los principios que guían la actividad de la Administración Electrónica[8] son:
• Principio de igualdad: según el cual, el uso de los medios electrónico no puede implicar restricciones, obstáculos o medios para discriminar a las personas que prefieran relacionarse con las Administraciones Públicas por medios no electrónicos.
• Principio de legalidad: que establece que se respetarán las garantías establecidas a favor de las personas en los trámites y procedimientos con los que se relacionan con las Administraciones Públicas, así como, la protección de sus datos personales.
• Principio de conservación: implica que las comunicaciones y documentos electrónicos se conservan en las mismas condiciones que en los medios tradicionales.
• Principio de transparencia y accesibilidad: que garantiza el acceso a la información que reposa en las Administraciones Públicas en lenguaje comprensible para el destinario.
• Principio de proporcionalidad: de modo que los requerimientos de seguridad sean adecuados a la naturaleza de la relación con la Administración.
• Principio de responsabilidad: según el cual las Administraciones Públicas también responden por las actuaciones realizadas por los medios electrónicos.
• Principio de adecuación tecnológica: que impone el deber de que las Administraciones Públicas elijan las tecnologías más adecuadas para satisfacer las necesidades de las personas, recomendando el uso de estándares abiertos, software libre en razón de la seguridad, sostenibilidad a largo plazo y prevenir que el conocimiento público sea privatizado.
La Administración Electrónica implantó nuevos conceptos como el derecho a relacionarse electrónicamente que implica que las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunica a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas en determinados casos por las Administraciones Públicas en determinados casos o la ley lo haya establecido[9].
El Derecho a relacionarse electrónicamente implica que las personas podrán:
“a. Dirigir por vía electrónica todo tipo de escritos, recursos, reclamaciones y quejas a los Gobiernos y las Administraciones Públicas, quedando éstos igualmente obligados a responder o resolver como si dichos escritos, reclamaciones y quejas se hubieran realizado por medios tradicionales.
b. Realizar por medios electrónicos todo tipo de pagos, presentar y liquidar impuestos y cualquier otra clase de obligaciones.
c. Recibir por medios electrónicos notificaciones cuando tal medio sea aceptado por el ciudadano o si el ciudadano así lo solicita.
d. Acceder por medios electrónicos a la información administrativa general con igual grado de fiabilidad que la que es objeto de anuncio en diarios o boletines oficiales o la que se publica en anuncios oficiales por cualquier medio.
e. Acceder los interesados electrónicamente a los expedientes para conocer el estado en que se encuentra la tramitación de los mismos.
f. Acceder por medios electrónicos a información pública de alto valor agregado que sirva a aumentar la competitividad de los países, lo que supone garantizar estándares consensuados entre los Estados iberoamericanos respecto al modo en que esa información debe ser procesada y difundida con la ayuda de las nuevas tecnologías disponibles.
g. Utilizar y presentar ante el Gobierno o las Administraciones Públicas las resoluciones administrativas en soporte electrónico, así como los documentos administrativos electrónicos en las mismas condiciones que si fueran documentos en papel, así como poder remitirlas por medios electrónicos a la Administración de que se trate.
h. Evitar la presentación reiterada ante la Administración de documentos que ya obren en poder de la misma o de otra, especialmente si son electrónicos, todo ello en el supuesto de que el ciudadano de su consentimiento para la comunicación de tales documentos entre Administraciones y entre distintas dependencias de la misma Administración, lo que supone acciones de Interoperabilidad y Simplificación Registral.”[10].
En palabras de Rabán y Sá Zeichen el gobierno electrónico es más que un mero website en internet, es un proceso de transformación para modernizar la Administración Pública, un nuevo paradigma del sector público[11]. Por consiguiente, la Administración Electrónica implica que:
• Se deben establecer instrumentos del gobierno electrónico como medios de identificación de las personas y los funcionarios públicos y, de verificación de la autenticidad de los medios electrónicos;
• Se emita un régimen de documentos y archivos electrónicos, que trate sobre la seguridad del uso de los medios electrónicos y de confianza tanto a las personas como a los funcionarios.
• Las Administraciones Públicas establezcan direcciones y sitios electrónicos que sean conocidas por las personas y de fácil manejo.
Otro concepto importante que incorporó la Administración Electrónica es la interoperabilidad, que es clave para lograr una mejor calidad en los servicios que reciben las personas y un paso importante hacia la eficiencia, por ello, en palabras de Gamero Casado, es “una piedra angular para el impulso de la administración electrónica integral”[12].
Para Gamero Casado, la interoperabilidad es la capacidad de los sistemas de información, y por ende de los durante el desarrollo de los procedimientos de compartir información y conocimiento entre ellos. En el ámbito de las tecnologías de la información y la comunicación, la interoperabilidad es un problema trascendental, por cuanto la verdadera utilidad de una aplicación o sistema informático no reside en su uso autónomo, sino en su capacidad de compartir la información y el conocimiento con otras aplicaciones o sistemas, optimizando exponencialmente sus resultados. A su criterio, se mire como se lo mire, la interoperabilidad es el mayor paso adelante que se puede librar en la gestión administrativa, ahorrando cantidades incalculables de tiempo y de dinero a las Administraciones públicas y a los ciudadanos[13].
La implantación correcta de la interoperabilidad evitaría como ya hemos señado que los ciudadanos, para realizar un trámite, tengas que acudir a varias entidades a sacar papeles y luego regresas a la entidad original para presentar correcto los requisitos cuando las Administraciones Públicas, con los medios electrónicos podrían compartir esta información.
Otro concepto implementado es la usabilidad de los sistema y programas de la Administración Electrónica, esto es que los mismos sean de uso fácil, que estén disponibles, accesibles y manejables intuitivamente por el ciudadano que es el destinatario final.
Finalmente, se deben establecer estrategias y programas de inclusión digital para combatir la infoexclusión, reduciendo la brecha digital y eliminando barreras existentes para el acceso a los servicios electrónicos. El estado tiene que promover y establecer mecanismos de acceso a los medios electrónicos para aquellas personas que no disponen de ellos, en lugares de acceso público, en los que se permitan su utilización libre. Es importante combinar puntos de contacto presencial entre los funcionarios públicos y los ciudadanos para que los primeros guíen a los segundos al acceso a los servicios electrónicos.
2.2. Hacia la Administración Pública Inteligente
Sin que afirmemos que se haya terminado el proceso de implantación de la Administración Electrónica, a efectos de hacer un análisis integral del tema propuesto, exponemos que, como consecuencia de la rápita evolución de la tecnología, algunos países han comenzado el camino hacia una Administración Pública Inteligente[14], reconocimiento el rol de las tecnologías emergentes, algunas de ellas como la inteligencia artificial, la automatización y los agentes conversacionales.
Esto, ha sido necesario por cuanto en el proceso de transformación digital de la actividad de las Administraciones Públicas y sus funcionarios, se ha detectado que se ha creado una burocracia digital que impide alcanzar la eficiencia de los servicios electrónicos.
Al hablar de burocracia digital nos referimos a que en algunos casos de ha mal entendido que la implementación de la tecnología en las actividades de la Administración Pública, significa hacer lo mismo que en la era de la burocracia imprenta o en papel pero con tecnología, Esto, ha tenido como consecuencia que tanto los funcionarios públicos como las personas, al momento de realizar los trámites dediquen una buena parte de tiempo a dar clics, pasar abriendo y cerrando ventanas digitales, copiando y pegando datos en formularios entre otras, sin lograr una solución efectiva a sus requerimientos[15].
Como una herramienta de guía en el camino hacia la Administración Pública Inteligente, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD, el 8 de octubre de 2020, aprobó la Carta Iberoamericana de Innovación en la Gestión Pública con el objetivo, entre otros, de proponer recomendaciones y orientaciones que promuevan impulsar los pilares y principios de la innovación inteligente en todos los órganos e instituciones del Estado, a fin de procurar una perspectiva integral y sistémica y contribuir a la configuración de un enfoque de Estado Inteligente[16].
Así, se introduce el concepto de Administración Pública Inteligente que:
“implica la extracción, análisis e interpretación de los datos, tanto a nivel tecnológico (mediante el diseño de algoritmos y sistemas de entrenamiento de los mismos) como de conocimiento humano (sistemas de inteligencia colectiva internos y externos a la Administración), que faciliten la detección proactiva de las nuevas necesidades sociales e individuales para poder renovar e innovar los catálogos de servicios públicos y los sistemas internos de gestión, con el objetivo de poder aportar un mayor bienestar social”[17].
Una de las finalidades es crear valor público, que quiere decir que las políticas públicas y las acciones de la innovación en la gestión pública, da un valor se crea por la mejora de servicios, de los procesos internos y por la confianza social en sus intervenciones. Esto también incluye a los procesos decisionales con la intervención de la inteligencia artificial y gestión del conocimiento. Otra finalidad de la innovación pública inteligente es aportar a los sistemas de control y regulación para superar las fallas estructurales de la corrupción, la arbitrariedad, la opacidad, el dispendio y el déficit en la evaluación de las políticas y de los servicios públicos[18].
Cinco son los pilares de la innovación inteligente entre los cuales están: (i) Visión estratégica para lograr una innovación anticipativa y adaptativa (el análisis de prospectiva en las administraciones públicas); (ii) La gestión del conocimiento; (iii) La inteligencia colectiva; (iv) Inteligencia artificial y administración pública; y, (v) Un modelo relacional democrático, inclusivo, abierto y transparente.
La carta establece que la innovación pública es multifacética y puede subdividirse en dos grandes ámbitos:
i. Servicios a la ciudadanía con la creación y mejora de políticas y servicios de impacto directo a la ciudadanía;
ii. Mejora de procesos y políticas de gestión internas dentro de la administración.
Sobre la implementación de la inteligencia artificial en la administración pública, el CLAD señaló que:
“El impacto más relevante de la inteligencia artificial se centra en la extracción de patrones para inferir, predecir y reconocer tendencias o comportamientos más probables a partir de un cúmulo de datos. Se basa en sistemas matemáticos complejos, en forma de algoritmos, que permiten realizar esas inferencias y detectar valores atípicos que aportan información valiosa. Este desarrollo debe ir unido tanto a garantizar su accesibilidad a toda la ciudadanía como al estricto cumplimiento de las normativas en protección de datos personales”[19].
Ya han existido algunos proyectos de uso de la inteligencia artificial y la robótica en el sector público para mejorar la calidad, entre ellos está “Lola” el robot funcionario con la misión de agilizar y simplificar los trámites burocráticos en Portugal. La idea fue que los clientes sean atendidos por el robot y le cuenten qué tipo de trámite van a realizar y el robot les guiará al puesto donde serán atendidos por un funcionario. Así también, si el trámite se puede realizar vía online, el robot podrá ayuda al usuario[20].
Otro proyecto es Prometea, el primer sistema de inteligencia artificial predictivo de América Latina desarrollado en el sector publico de la ciudad de Buenos Aires, en pleno funcionamiento en la justicia, pero que también fue entrenado para realizar diversas pruebas de concepto en la Administración Pública, entre las que se puede destacar:
• En el Registro Civil y Capacidad de las Personas de la ciudad de Buenos Aires, Prometea agiliza el proceso de rectificación de partidas de nacimiento, matrimonio, defunción, automatiza el decreto, la resolución y la disposición que deben generarse en estos casos y, a partir de unas breves preguntas completa todos los documentos relacionados para la realización del trámite.
• En el ámbito de las contrataciones públicas, la inteligencia arti¬ficial permite realizar pliegos de bases y condiciones particulares en muy poco tiempo e incorporar una herramienta de control de precios públicos y privados sobre los bienes a adquirir. Con Prometea se ha podido confeccionar un pliego en tan solo 1 minuto, mientras que manualmente la redacción del documento nos ocupa 2 horas.
• En la designación de personal, Prometea ingresa los datos de las personas objeto de la designación de manera automática u reduce la cantidad de errores de tipeo en un 99% y permite hacer un control exhaustivo de aspectos formales de los documentos involucrados[21].
En Estonia podemos mencionar al sistema llamado X-road, que es una infraestructura digital que facilita el intercambio de datos. Se lo ha presentado como un proyecto de jueces robot que, con la ayuda de la inteligencia artificial, les permitirá acelerar decenas de casos atrasados que los jueces y secretarios judicial no pueden hacer actualmente. Su aplicación funciona de la siguiente manera: las dos partes cargan sus documentos e información relevante del caso en una plataforma, donde la IA toma una decisión que puede ser apelada por un juez “humano”[22].
Con estos proyectos y otros más que existen, hemos podido ver cómo las tecnologías emergentes, entre las cuales está la inteligencia artificial, contribuyen a la realización de la Administración Pública Inteligente, la mejora de la calidad del servicio que se da las personas y su satisfacción.
III. Inteligencia artificial y su impacto en el empleo público [arriba]
En el capítulo noveno de la Carta Iberoamericana de Innovación en la Gestión Pública del CLAD[23], se señala que se puede pronosticar que un volumen significativo de los actuales puestos de trabajo en el sector público puede ser sustituidos por la inteligencia artificial y la robótica en los próximos años.
Se han realizado varias advertencias al respecto, como la de Martin Ford, en “El ascenso de los robots: la tecnología y la amenaza de un futuro sin empleos”, puntualizando que
“los robots no están ya sólo en las fábricas, amenazando a los trabajadores en las cadenas de montaje. La gente que está ahora amenazada es cualquiera que esté sentada en un despacho y haciendo un trabajo que requiera la manipulación de información, especialmente si es una manera rutinaria”[24].
De ahí que, entre las trece profesiones más amenazadas por la robotización aparecen, entre otras, la de mecanógrafo, trabajos de secretaría, gestor financiero, gestión de nómicas y salarios, recepcionista y empleados de correos[25].
Se dice que una de las claves para analizar el impacto de las nuevas tecnologías en el empleo, se vincula con la distinción entre profesiones y tareas/actividades que la integran. Las profesiones en sí mismas -al menos en el corto plazo- no se automatizan, sino que ciertas tareas que integran los oficios o trabajos en general son las que pueden basarse en la utilización de sistemas de inteligencia artificial[26].
En el caso de los cargos del empleo público, se ha señalado[27] que algunos podrían reducirse y reemplazarse en el futuro, entre los cuales están:
• Los conductores de transportes públicos, choferes de cargos públicos, mensajeros, entre otros;
• Los empleados de correos, carteros y manipuladores;
• Trabajos de carácter administrativo y auxiliar.
• Trabajos de carácter burocrático de elevado nivel como los encargados de tramitación de expedientes, gestión económica y de personal, entre otros.
• Reducción de los cuerpos de seguridad por la combinación de la robótica y de la inteligencia artificial, que reemplazarían a los funcionarios encargados de las tareas administrativas y rutinarias.
• Trabajadores encargados de los servicios sociales, salud e incluso en la administración de justicia.
Sin embargo, también se ha aclarado que el futuro del empleo no será tan funesto como alguno presagian, pues, como lo señala J. P. Gownder, la autonomización hará que surjan y crezcan nuevas categorías de empleo. Además, se establecerán nuevas condiciones en las que los humanos y los robots trabajen juntos, en vez de convertirse en meros sustitos del otro[28]. Así, la cuarta revolución industrial, tendría el mismo impacto que otras revoluciones.
Esta posibilidad de cambio con la eliminación de cargos públicos obsoletos o con tareas rutinarias, más que una tragedia, se la debe ver como una oportunidad por diversos motivos, entre ellos, generará un ahorro importante en el uso de recursos públicos asignados a los recursos humanos, simplificará las tareas de los funcionarios públicos y contribuirá a la eficiencia.
El tema del llamado “desempleo tecnológico” ya lo ha vivido la humanidad como consecuencia de la evolución y disrupción tecnológica, sin embargo, la historia nos recuerda que sin bien se eliminaron algunos oficios, se crearon otros con nuevas tareas y eso es algo que seguramente pasará en el empleo público.
En el caso de la inteligencia artificial, Corvalán ha señalado que la misma tiene potencial de humanizar las tareas de los funcionarios públicos. Al reducir o eliminar la actividad humana en tareas rutinarias o mecánicas, se puede volcar el potencial humano en casos de mayor complejidad, y de ese modo potenciar a las organizaciones públicas para que aumenten la efectividad en la prestación de sus servicios[29].
Entonces, debemos entender que la automatización de tareas mecánicas, propios de la era del papel, es una herramienta importante de apoyo que contribuye a rescatar la verdadera capacidad del funcionario pública, despreocupándose de lo simple, para dedicar su esfuerzo a lo complejo, mostrando su creatividad en la solución de los problemas y generando un mayor impacto en su labor.
IV. Teletrabajo [arriba]
Para la Organización Internacional de Trabajo (OIT) el teletrabajo es
“Una forma de trabajo en la cual: a) el mismo se realiza en una ubicación alejada de una oficina central o instalaciones de producción, separando así al trabajador del contacto personal con colegas de trabajo que estén en esa oficina y, b) la nueva tecnología hace posible esta separación facilitando la comunicación”[30].
La implantación de la administración electrónica hace previsible que los puestos susceptibles de ser ocupados en régimen de teletrabajo se implementen y en otros casos aumenten, dependiendo de si las tareas que se realizaban en el puesto de trabajo, se las puedan hacer desde cualquier lugar que exista tecnología que apoye a su cumplimiento.
Para la implementación del teletrabajo en el sector público las Administraciones Públicas deben dotarse de recursos tecnológicos e implantar los sistemas de capacitación necesarios para fomentar y facilitar el teletrabajo.
El teletrabajo debe ser realizado en lugar adecuado que permita la concentración de los funcionarios públicos, donde cuenten con una calidad de internet que les permita dar respuesta a los requerimientos, así como un dispositivo en óptimas condiciones.
Es importante considerar que el teletrabajo debe darse de manera ordenada, cuando haya un avance importante de los insumos de la Administración Electrónica, la digitalización de los documentos y la información, el establecimiento de canales tecnológicos y colaborativos, dotación de equipos tecnológicos suficientes, el establecimiento de jornadas de trabajo justas, que respeten el derecho a la desconexión y se tengan actividades planificadas.
Para las actividades del teletrabajo es necesario el fortalecimiento del sistema de gestión de los recursos humanos en cada uno de sus componentes (selección, carrera administrativa, formación, incentivos vinculados a la evaluación del desempeño y la evaluación)[31] para que sean los funcionarios públicos los actores de los cambios estructurales para conseguir la Administración Pública Inteligente.
Con el teletrabajo, las grandes oficinas, los grandes escritorios, grandes libreros, ya no son necesarios, pero lo que sí debe realizarse es digitalizar la información de una manera ordenada, que sepamos dónde están los expedientes (digitales) de determinado, carpetas compartidas, que los teletrabajadores del sector público puedan tener acceso desde cualquier lugar.
La capacitación a los funcionarios públicos es fundamental para el manejo de programas, aplicaciones, reuniones virtuales, interacciones, compartir información en tiempo real entre otras, para que así los requerimientos no se retrasen, sino que tengan una respuesta más rápida y eficiente.
V. Competencias digitales y empleo público [arriba]
Hasta este momento se ha expuesto de lo bueno que se ha hecho y lo que se debe hacer para que las Administraciones Públicas brinden un servicio óptimo, eficiente, transparente y con calidad; empero, se debe considerar que se pueden presentar algunos obstáculos para su plena efectividad, uno de ellos es la residencia al cambio por parte de los funcionarios públicos.
Esta resistencia se puede dar a veces por miedo a lo desconocido, por falta de capacitación de los nuevos cambios, nuevos sistemas o nuevas modalidades de trabajo, pero también, puede ser por falta de motivación y pertenencia institucional, el establecimiento claro de competencias digitales a los funcionarios públicos es una de las soluciones a la resistencia al cambio.
A modo de referencia, acudimos a la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de diciembre de 2006[32] sobre las competencias clave para el aprendizaje permanente, donde en el punto 4 se da una definición de competencia digital, en los siguientes términos:
“La competencia digital entraña el uso seguro y crítico de las tecnologías de la sociedad de la información (TSI) para el trabajo, el ocio y la comunicación. Se sustenta en las competencias básicas en materia de TIC: el uso de ordenadores para obtener, evaluar, almacenar, producir, presentar e intercambiar información, y comunicarse y participar en redes de colaboración a través de Internet. […]
La competencia digital exige una buena comprensión y amplios conocimientos sobre la naturaleza, la función y las oportunidades de las TSI en situaciones cotidianas de la vida privada, social y profesional. Esto conlleva el conocimiento de las principales aplicaciones informáticas, como los sistemas de tratamiento de textos, hojas de cálculo, bases de datos, almacenamiento y gestión de la información, y la comprensión de las oportunidades y los riesgos potenciales que ofrecen Internet y la comunicación por medios electrónicos (correo electrónico o herramientas de red) para la vida profesional, el ocio, la puesta en común de información y las redes de colaboración, el aprendizaje y la investigación. Asimismo, las personas deben comprender las posibilidades que las TSI ofrecen como herramienta de apoyo a la creatividad y la innovación, y estar al corriente de las cuestiones relacionadas con la validez y la fiabilidad de la información disponible y de los principios legales y éticos por los que debe regirse el uso interactivo de las TSI.
Las capacidades necesarias incluyen: la capacidad de buscar, obtener y tratar información, así como de utilizarla de manera crítica y sistemática, evaluando su pertinencia y diferenciando entre información real y virtual, pero reconociendo al mismo tiempo los vínculos. Las personas deben ser capaces de utilizar herramientas para producir, presentar y comprender información compleja y tener la habilidad necesaria para acceder a servicios basados en Internet, buscarlos y utilizarlos, pero también deben saber cómo utilizar las TSI en apoyo del pensamiento crítico, la creatividad y la innovación.
La utilización de las TSI requiere una actitud crítica y reflexiva con respecto a la información disponible y un uso responsable de los medios interactivos; esta competencia se sustenta también en el interés por participar en comunidades y redes con fines culturales, sociales o profesionales”.
Luego de revisar esta definición debemos reflexionar si los funcionarios públicos tienen definidas sus competencias digitales para una innovación pública inteligente y eficiente y sino, qué acciones inmediatas se deben realizar para establecerlas. ¿Dónde debemos fortalecer? ¿A quiénes de se debe capacitar? ¿Se debe evaluar el correcto uso de programa y aplicaciones para la gestión pública? ¿Cómo está la gestión por resultados de los servicios electrónicos? Entre otras, son algunas de las interrogantes que se deben responder para tomar acciones.
Se debe tener claro que cada uno de los puestos de trabajo de los funcionarios públicos tiene distintas competencias digitales por las diferentes tareas y funciones que desempeña y eso, debe ser muy bien definido por las áreas de recursos humanos.
Concepción Campos señala que no debemos confundir las competencias digitales con la simple utilización de las herramientas tecnológicas como un smartphone o un ordenador. Las competencias digitales van más allá, orientándose a un uso creativo, crítico y seguro de las tecnologías de la información y la comunicación, con el conocimiento y control de las principales aplicaciones informáticas, el acceso a fuentes seguras y el conocimiento de los derechos y las libertades que asisten a las personas en el mundo digital[33]. Por ello, no es errado afirmar que, en el entorno de la Administración electrónica, inteligente o digital, solo se necesitan a personas jóvenes denominados nativos digitales para resolver los completos problemas que se pueden presentar en la gestión pública.
Adicionalmente, Campos sostiene que:
“En la definición de las competencias digitales de los empleados públicos debe tenerse en consideración que en las administraciones públicas existen múltiples escalas, subescalas, y no todos ellos necesitan las mismas competencias digitales, y aun así, dentro de las mismas plazas el destino a un puesto de trabajo o a otro determinará el nivel necesario, pero, en todo caso, los procesos selectivos deben valorar las posibilidades de los candidatos para utilizar las TIC en su futuro trabajo, máxime teniendo en cuenta lo establecido en el marco DIGCOMP [Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de diciembre de 2006]. De ahí que no sólo sea importante la determinación de estas competencias en el proceso de acceso, en los procesos selectivos, sino que también será fundamental la adecuada definición de los puestos para determinar el nivel necesario en competencias digitales de forma proporcional a los cometidos a desarrollar y la evolución a lo largo de la carrera profesional”[34].
VI. Conclusiones [arriba]
• Hemos visto que un nuevo paradigma en el sector público es posible con el apoyo de la tecnología. Una Administración que no se preocupa por innovar y mejorar la calidad de los servicios que presta es una administración que está de espaldas a las personas.
• Quienes activan el motor de la innovación en la Administración Pública son los funcionarios; por ello, es urgente una revisión del modelo de empleo público, que exista evaluación por resultados en el teletrabajo, pero no solo números, sino soluciones efectivas a los problemas y requerimientos de las personas, el uso de las herramientas tecnológicas de manera eficientes, dotándoles de las herramientas e insumos tecnológicos necesarios, capacitación constante, cargando y actualizando la información con la que van a trabajar y brindar servicios electrónicos, enseñándoles el papel y apoyo de las tecnologías emergentes como la inteligencia artificial para un trabajo más eficiente y de calidad, entre otras.
• Los procesos de selección y evaluación de los funcionarios públicos deben tener parámetros de medición del manejo de las tecnologías de la información y comunicación que son la base para la innovación público inteligente y la eficiente gestión pública.
• Cada puesto de trabajo tiene diferentes competencias digitales que deben ser definitivas por los departamentos de recursos humanos y la actualización o eliminación de los puestos de trabajo en las nuevas administraciones públicas.
• Si bien, uno de los impactos de la implementación de la inteligencia artificial en el sector público puede ser la eliminación o reducción de algunos empleos, especialmente los administrativos o rutinarios, también se crearán oportunidades con la creación de otros nuevos, con nuevas funciones y hacia allá es donde deben apuntar las personas; en otros casos, la inteligencia artificial complementará la tarea del funcionario desprendiéndole de la actividad mecánica, para acelerar sus actividades y que este dedique su esfuerzo a lo complejo y a ofrecer un producto de mejor calidad.
• Uno de los principales desafíos es la ubicación de los funcionarios públicos que no se adapten a la innovación de la gestión pública, tengan alto grado de resistencia o cuyas tareas hayan sido afectadas por la implementación de la inteligencia artificial.
• Las Administraciones Públicas están en un momento en el que deben conseguir o reasignar recursos urgentes para la innovación, culminar con el proceso de implementación de la Administración Electrónica y pensar ya en caminar hacia la Administración Pública Inteligente. Si no lo hacen, como hemos dicho, sería darles la espalda a las personas y vulnerar sus derechos con un servicio deficiente.
• En el teletrabajo, se debe incorporar mecanismos de denuncia y control para quienes vulneren el derecho a la desconexión, caso contrario, su justa compensación.
VII. Bibliografía [arriba]
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• Concepción Campos, Competencias digitales y empleados públicos: He visto cosas que … en: https://concepcioncampos.org /competencias-digitales-y- empleados-publicos- he-visto-cosas-que/
• Concepción Campos, El futuro del empleo público ante los retos de la Inteligencia Artificial en: https://concepcioncampos.org /el-futuro-del-empleo -publico-ante-los-retos- de-la-inteligencia-artificial/.
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• Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de diciembre de 2006, publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea de 30 de diciembre de 2006.
• Sara Liliana Cataño Ramírez y Natalia Eugenia Gómez Rúa, El concepto de teletrabajo: aspectos para la seguridad y salud en el empleo, Revista CES Salud Pública Volumen 5 No.1 Enero – Junio, 2014, en: file:///C:/Users/villacresesj/ Downloads/Dialnet-ElConceptoDe Teletrabajo-4804770%20(2).pdf.
• THE TECHNOLAWGIST, Estonia se prepara para tener “jueces robot” basados en inteligencia artificial, en: https://www.thetechnolawgist.com/ 2019/06/12/estonia-se- prepara-para-tener-jueces -robot-basados-en -inteligencia-artificial/.
Notas [arriba]
* Profesor de Derecho Administrativo: Ha dictado las materias de Derecho Administrativo y Contencioso Administrativo en la Universidad de las Américas-UDLA (Quito-Ecuador) y la materia de Procesos Contencioso Administrativos en la Maestría en Derecho Procesal y Litigación Oral de la Universidad Internacional SEK (Quito-Ecuador). Miembro del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo (FIDA). Presidente del Instituto de Estudios de Derecho Administrativo y Social (IDEAS). Asociado Senior en Ferrere Abogados. Candidato Doctoral en Derecho Administrativo Iberoamericano por la Universidad de la Coruña-España. Especialista Superior y Magíster en Derecho Administrativo por la Universidad Andina Simón Bolívar. Experto en Derecho Administrativo por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Abogado por la Universidad de las Américas (UDLA). Ex Asesor de la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia. jaimevillacreses@hotmail.com.
[1] Campos, Concepción, El futuro del empleo público ante los retos de la Inteligencia Artificial en: https://concepcioncampos.org/ el-futuro-del-empleo- publico-ante-los-retos-de -la-inteligencia-artificial/.
[2] Roseth Benjamin et al., El fin del trámite eterno: Ciudadanos, burocracia y gobierno digital, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 2018, 17.
[3] Ibid., 80.
[4] Valencia Tello, Diana Carolina, El estado en la era de la globalización y las nuevas tecnologías, Grupo Editorial Ibañez, Bogotá, 2015, 247.
[5] Ibid.
[6] Ibid., 248.
[7] Para explicarla, tomaremos algunas ideas contenidas en la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico del CLAD, aprobada el 1 de junio de 2007.
[8] CLAD, Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico del CLAD, aprobada el 1 de junio de 2007, págs. 8, 9 y 10.
[9] Véase art. 14 de la Ley N° 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas de España.
[10] Véase: Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico del CLAD, aprobada el 1 de junio de 2007.
[11] Rabán, Melisa y Sá Zeichen, Gustavo, EL procedimiento administrativo digital. Un panorama de su regulación jurídica en Argentina, en Revista Jurídica de Buenos Aires No. 96 de la Faculta de Derecho, Universidad de Buenos Aires, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2018, pág. 107.
[12] Gamero Casado, Eduardo, INTEROPERABILIDAD Y ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA: CONÉCTENSE, POR FAVOR, Revista de Administración Pública No. 179, Madrid, 2009, pág. 292.
[13] Ibíd., pág. 292, y 293.
[14] Stringhini Antonella, Administración Pública Inteligente: novedades al ecosistema normativo digital de la República Argentina, Revista Eurolatinoamericana De Derecho Administrativo, 5(2), 199-216, 2018, en: https://bibliotecavirtual.unl.edu.ar /publicaciones/index.php/Redoeda/ article/view/9094/12568.
[15] Corvalán Juan, PROMETEA. Inteligencia artificial para transformar organizaciones públicas, Editorial Astrea, Buenos Aires, 2019, pág. 9.
[16] CLAD, Carta Iberoamericana de Innovación en la gestión pública, aprobada en Andorra el 8 de octubre de 2020, pág.7.
[17] CLAD, Carta Iberoamericana de Innovación en la gestión pública, aprobada en Andorra el 8 de octubre de 2020, pág.8.
[18] CLAD, Carta Iberoamericana de Innovación en la gestión pública, aprobada en Andorra el 8 de octubre de 2020, pág.8.
[19] CLAD, Carta Iberoamericana de Innovación en la gestión pública, aprobada en Andorra el 8 de octubre de 2020, pág.10.
[20] Véase: “Lola, el robot funcionario que agilizará trámites burocráticos en Portugal” en: https://www.efe.com/efe /portugal-en-espanol/destacada /lola-el-robot-funcionario- que-agilizara-tramites-burocraticos -en-portugal/500010 02-3640259.
[21] Stringhini Antonella, Administración Pública Inteligente: novedades al ecosistema normativo digital de la República Argentina, Revista Eurolatinoamericana De Derecho Administrativo, 5(2), 199-216, 2018, en: https://bibliotecavirtual. unl.edu.ar/ publicaciones/index.php/ Redoeda/article/ view/9094/12568.
[22] Véase: THE TECHNOLAWGIST, Estonia se prepara para tener “jueces robot” basados en inteligencia artificial en: https://www.thetechnolawgist.com /2019/06/12/estonia-se-prepara -para-tener-jueces-robot- basados-en-inteligencia-artificial/.
[23] Carta Iberoamericana de Innovación en la Gestión Pública emitida por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD, aprobada el 8 de octubre de 2020, pág.20.
[24] Véase: “El 47% de los empleos está en "alto riesgo" de ser automatizado” en: https://www.elmundo.es /economia/2016/01/20 /5697d766268e3e760 78b46d4.html.
[25] Ramió, Carles, Inteligencia artificial y administración pública: robots y humanos compartiendo el servicio público, Catarata, Madrid, 2019, 141.
[26] Corvalán Juan, PROMETEA. Inteligencia artificial para transformar organizaciones públicas, Editorial Astrea, Buenos Aires, 2019, pág. 74.
[27] Ibid., 142 y 143.
[28] Véase: “El 47% de los empleos está en ‘alto riesgo’ de ser automatizado” en: https://www.elmundo.es/ economia/2016/01/20/5697d 766268e3e76078b46d4.html.
[29] Corvalán Juan, PROMETEA. Inteligencia artificial para transformar organizaciones públicas, Editorial Astrea, Buenos Aires, 2019, pág. 82.
[30] Sara Liliana Cataño Ramírez y Natalia Eugenia Gómez Rúa, El concepto de teletrabajo: aspectos para la seguridad y salud en el empleo, Revista CES Salud Pública Volumen 5 No.1 enero – junio, 2014, en: file:///C:/Users/villacresesj/ Downloads/Dialnet-ElConcepto DeTeletrabajo- 4804770%20(2).pdf.
[31] Carta Iberoamericana de Innovación en la Gestión Pública emitida por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD, aprobada el 8 de octubre de 2020, pág. 16.
[32] Publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea el 30 de diciembre de 2006.
[33] Concepción Campos, Competencias digitales y empleados públicos: He visto cosas que … en: https://concepcioncampos.org /competencias-digitales-y- empleados-publicos-he -visto-cosas-que/.
[34] Concepción Campos, Competencias digitales y empleados públicos: He visto cosas que … en: https://concepcioncampos.org /competencias-digitales-y- empleados-publicos- he-visto-cosas-que/.
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